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ACUERDO En la
Ciudad de La Plata, a veintinueve de agosto |
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de dos
mil uno, habiéndose establecido, de conformidad |
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con lo
dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá
observarse el siguiente orden de
votación: doctores Negri, Pisano, Bissio, Nabiello, Doroinguez,Lazzari, Liargués, |
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se reúnen
los sensores jueces de la Suprema Corte de
Justicia en acuerdo ordinario para dictar sentencia en la causa
B. 57.465, "Pedraja Larroza, Carlos A.
y otros |
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contra
Municipalidad de Presidente Peron. Amparo". ANTECEDENTES l. Por medio de una acción de amparo, un grupo de agentes
de la Municipalidad de San Vicente cuestiona la omisión
en que incurriera la Municipalidad de Presidente Peron en
incorporarlos a su planta funcional. La ley
11.480 -dicen- creó el municipio de Prési- dente
Peron sobre territorio que hasta ese momento era de las
municipalidades de Esteban Echeverria, Florencio Varela y San
Vicente. Entre las medidas que se adoptaron por la autoridad
de aplicación de las normas de creación de nuevos municipios,
la Unidad Ejecutora del Fondo de Financiamiento de
Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, se encon- tre la de
resignación del personal de los municipios preexistentes a la
nueva comuna. Fue
así, continúan relatando, que el Secretario de ese
ente dispuso que ellos debian desempenarse como em- pleados
en el nuevo municipio de Presidente Peron, no obs- tante lo
cual las autoridades de este se negaron a aceptar- los como
tales. Entienden
que la acción de amparo es el único re- medio a
su alcance para solucionar la situación creada ante la
omisión manifiestamente ilegal y arbitraria en que han incurrido
las autoridades de la Municipalidad de Presidente Peron,
que al desconocer abiertamente la disposición emana- da de la
autoridad provincial competente han violado su de- recho a
la estabilidad en el empleo público. 2. Al
presentar el informe circunstanciado que el Tribunal
le requiriera, la Municipalidad de Presidente Pe- ron
sostuvo que, entre los múltiples
problemas que trajo aparejada
su creación estuvo la relacionada con el personal que hasta
entonces pertenecía a la Municipalidad de San Vicente y
que los mismos fueron resolviéndose "... en función de las
facultades que el decreto 3931/1994 le amplió a la Unidad
Ejecutora del Fondo de Financiamiento
de Programas Sociales
en el Conturbando Bonaerenses, creandose al efecto la Secretaria
de Desarrollo Institucional..." (fs. 165). Relata
que luego de una série de tratativas entre las
autoridades involucradas y sobre la base de una consulta efectuada
a los agentes potencialmente afectados por el cambio, se
confeccionó una lista "consensuada" de los empleados de la Municipalidad
de San Vicente que pasarían a prestar servicios en la
Municipalidad de Presidente Peron. Con
posterioridad, dice, la aludida Secretaría de |
Desarrollo Institucional remitió a la comuna de San Vicente
una comunicación "... haciéndole saber de algunas rectificaciones
que arbitrariamente se efectuaban al listado originario...",
rectificaciones que sostiene nunca fueron aceptadas por
|
el municipio
de Presidente Peron que, por medio del decreto 8/1995 integró
su planta permanente solamente con el personal que integraba
el listado original. Considéra que la cuestion planteada a través de la acción
de amparo le resulta completamente ajena, puesto que los
actores nunca fueron empleados suyos y nunca deja- ron de
serlo. de San Vicente, con el que mantuvieron su si- tuacion
de revista. Finaliza destacando que la Municipalidad de Pré- sidente
Peron, como cualquier otra, tiene a partir de su instalación
todas las atribuciones que la Ley Orgánica de las Municipalidades le confiere, en particular las
relativas al nombramiento de su personal y resulta inadmisible, entonces, que un órgano provincial, mediante una "nota", désigne a
sus agentes. 3. Habiéndose
producido la prueba la causa quedo en estado
de ser resuelta, por lo que se llamó autos para sentencia.
Ante la evidencia de la falta de agregación de los
expedientes administrativos en los que se trataron al- gunos
aspectos de la cuestion, se suspendio el llamado y, como
medida para mejor proveer, se libraron
oficios a la demandada
y al señor Secretario de Trabajo de la Provincia de Buenos
Aires, dado que previamente se había
informado que una
de las piezas en cuestión había sido girada allí. Este
funcionario adujo que el expediente solicitado había sido
remitido a la Suprema Corte en el mes de diciembre de 1998 (fs.
233), pero no existen
constancias de que hayan sido
agregados a estos autos. Ahora se ha advertido en la Secretaria
de Demandas Originarias que el expediente admi- nistrative
en cuestión efectivamente fue remitido en esa fecha por
la Secretaria de Trabajo, pero para ser agregado a otra
causa judicial (letraB. 59.518). Tratándose de un elemento
de juicio útil para decidir el caso, se lo agrega sin
acumular a los autos en este acto. Estando
así el expediente en condiciones de ser resuelto, el Tribunal decidió plantear y votar la
siguiente: CUESTION ¿Es fundada la acción de amparo promovida? VOTACION A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri
dijo: l. Aducen
los accionantes que la Municipalidad de Presidente Peron,mediante
un accionar omisivo manifiestamente ilegal y arbitrario
ha lesionado sus derechos constitucionales a la estabilidad
en el empleo,a trabajar y de propiedad. Esta demostrado que todos laboraban en la
Municipalidad de San Vicente: la afirmación que efectúan en la demanda
que es la base de sustentación de su reclamo- no ha sido
puesta en duda por la demandada y de las actuaciones
administra- tivas y de la documental agregada al expediente surge
claramente que ello es así (ver fs. 48 de estacausa y fs. .8 del
expte. adm.
2444-454/1996). No esta
en discusión, tampoco, el hecho de que los
actores, luego de creado el municipio de Presidente Peron, dejaron
de trabajar en San Vicente y las autoridades de la nueva comuna se
negaron a aceptar que fueran transferidos allí, con lo que, para
decirlo en termines claros y sencillos, perdieron su empleo a
consecuencia de la instauraciôn de aquélla comuna. La cuestión
a resolver consiste en determinar si las
autoridades de la Municipalidad de Presidente
Peron contra ella se dirige la acción- debieron aceptar a
los accionantes como agentes de su planta funcional o no. Según los
actores, aquéllas no podían validamente negarse a admitirlos como
empleados porque así lo había dispuesto la autoridad competente y,
según la Municipalidad su oposición es legitima porque el órgano que dispuso
la transferencia de los empleados de una a otra comuna no-tenia
atribuciones para imponerle una conducta en tal sentido. La ley
11.480 (B.O.P.) del 17 al 21-1-1994) dipuso la creación,
sobre el territorio perteneciente a los por entonces partidos de San
Vicente, Florencio Varela y Esteban
Echeverria, del partido de Présidente
Peron (art.1°). Esa misma ley
estableció que la nueva municipalidad
comenzaría su ejercicio económico financière y la presta- cien de servicios en general a partir de la fecha de
auncien de las autoridades surgidas del acto eleccionario posterior a
su promulgación (arts. 3° y 4°); que la asignación de personal al
partido de Presidente Peron seria efectuada en relación a su superficie,
población y vinculación territorial (art. 5°);que la transferencia municipal
se operaria en el momento en que queden costituidas las autoridades del nuevo
partido (art. 6°) que el PoderEjecutivo provincial, a través del
Ministerio de Gobierno y Justicia (Subsecretaria de Asuntos Municipales) sería el arbitro de resolución
de los temas implicados en la transferencia del personal (art. 7°)
y, finalmente, que el personal municipal que pase a prestar servicios
en Presidente Peron sería absorbido por esa Administración en las
mismas condiciones estatutarias y presupuestarias con que lo venia
haciendo a la fecha de promulgación de la ley (art. 8°). El Poder
Ejecutivo provincial, estimando que la
sanción de normas como la referenciada en el punto anterior
tornaba necesario asignar a un organismo suyo la ejecución de las
disposiciones destinadas a adecuar el funcionamiento de los nuevos municipios,
estableció, por medio del decreto 3931/1994 (que fue publicado en
forma .extractada en el Boletin Oficial del 6-VII-1995 pero au texto
completo obra agregado a fs. 16 del expte. adm. 2244-453/1996) que ese
organismo sería la Unidad Ejecutora de Administración y Ejecución del
Fondo de Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano
Bonaerense (art. 2°, dec. 3931/1994, que incorpora el inciso
"j" al art. 9° del decreto 1521/1992). En particular, el decreto mencionado dispuso
la creación del cargo de Secretario de Desarrollo Institucional
dentro de la estructura de la aludida
Unidad Ejecutora (art.
3°) asignandole el cometido funcional de diseñar e implementar las medidas que
fueran menester a los fines de la competencia asignada a la Unidad
Ejecutora como autoridad de aplicacion de las normas que dispongan la
creación de nuevos municipios (art. 4°). Las
disposiciones transcriptas son lo suficientemente claras como para que no quepan dudas acerca de que el
Secretario de Desarrollo Institucional de la Unidad Ejecutora de
Administracion y Ejecución del Fondo de Financiamiento de Programas
Sociales del Conurbano Bonaerense tenia atribuciones para disponer
la asignación del personal a los nuevos municipios, por lo que la
afirmación contraria que efectúa la accionada carece de asidero legal. Que se le
hayan conferido a un funcionario provincial atribuciones en relación al nombramiento o
reasignacion del personal de los nuevos municipios es una soluciôn impuesta por
el sentido común y la propia naturaleza de los hechos, pues por un lado resulta inconcebible que antes de su instauración las nuevas comunas puedan
ejercer las facultades que la Constitución y la ley les otorgan
y,por otro, que los municipios que ven reducido su territorio tengan la
obligación de mantener la totalidad de su personal. En el
caso, es claro que luego de diversas tratativas el Secretario de Desarrollo Institucional dispuso,antes
del 10 de diciembre de 1995, fecha en la que comenzó a funcionar
institucionalmente el municipio de Presidente Peron, que los aquí actores
debían prestar servicios en esa comuna (ver nota agregada a fs. 182 y
listados de fs. 183 y 184), por lo que la negativa de sus autoridades
a aceptarlos es manifiestamente contraria a las normas aplicables. La
conducta en cuestión, sin dudas, ha violado hasta el
extremo de su supresión el derecho a la estabilidad en el empleo
que la Constitución garantiza y que, como desde antiguo se ha
resuelto, es la razón de ser de las causas y procedimientos de extinción
de la relación de empleo público, a la que la Administración no puede
poner fin sino en los. casos y mediante los procedimientos previstos
en la normas que la rigen (ver, por todas, causa B 48.958, "Civitelli
de Genitti", "Acuerdos y Sentencias", 1985-111- 503). Es evidente que en este caso los accionantes
se han visto
indirectamente privados de ese derecho como consecuencia de la
creación del municipio de Presidente Peron y la negativa de sus
autoridades a acatar lo resuelto por el órgano competente para disponer
la transferencia de agentes a la nueva estructura. Por tales
razones entiendo que la conducta impugnada resulta manifiestamente ilegal y arbitraria y, a su vez, violatoria del derecho a la estabilidad en el empleo público, motivo
por el cual corresponde hacer lugar a la demanda de amparo
interpuesta y condenar a la Municipalidad de Presidente Peron a
incorporar a los actores -Carlos A. Pedraja Larrosa, Jorge Alberto
Aybar, José Hugo Telmo, Carmen Amalia Lara Barraza, Daniel Arce y
Gumercindo Palmas- a su planta de personal en las mismas
condiciones estatuta- rias y
presupuestarias con que laboraban en la Municipalidad de San Vicente y
a abonarles los haberes respectivos desde la fecha en que aquél
municipio comenzó a prestar servicios (arts. 4° y 8°, ley 11.480), todo ello
dentro delos quince días de quedar firme la sentencia (arts. 20, 39 inc. 4°,
103 inc. 12 y conc., Constitución de la Provincia; 15 y conc., ley 7166). Las
costas deberán ser soportadas por la acciona- da (art. 25, ley 7166). A la
cuestión planteada, voto por la afirmativa. A la cuestión planteada, el
señor Juez doctor Pettigiani dijo: l.
Liminarmente debo destacar como he sostenido en ocasiones anteriores esta Suprema Corte no resulta
competente para entender de modo originario en acciones de amparo
porque su competencia originaria no puede extenderse a materias que no son
aquéllas que taxativamente enuncia la Constitución de la Provincia
(arts. 161 incs. 1° y 2° y 196) y porque este Tribunal no se halla comprendido
por la expresión "cualquier juez" contenida en el art. 20 de
esa Carta (ver mi voto en la causa B.
59.168, "Riusech", sent.del 1-X-1998). Ello no
obstante, entiendo que corresponde me expida acerca de la cuestion planteada en razón de que la
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto que este caso debía
radicarse originaria- mente en este Tribunal. 2. Hecha
esa salvedad adelanto que, según mi
opinion, la acción de amparo deducida no resulta admisible. En primer
lugar debo poner de resalto que la garantia de amparo solo procede cuando por cualquier acto,hecho,
decisión u omisión se lesione o amenace, en forma actual o inminente y
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de algún derecho
constitucional. Esto
quiere decir, como acertadamente ha señalado el doctor de Lazzari en un voto al que preste adhesión y
que hago mío en esta ocasión (ver causa B. 59.168,
cit.,sent. del 1-X-1998), que no cualquier menoscabo de derechos de raigambre
constitucional constituye materia de la acción de amparo. Para que esta proceda,
los derechos constitucionales han de resultar lesionados con arbitrariedad e ilega- lidad manifiestas (arts.
43 de Constitucion nacional; 20
inc. 2° de la Constitución
de la Provincia; 1°, ley 7166). Un acto
es ilegal cuando no concuerda con la norma jurídica que prescribe
lo debido, importando violación del
orden jurídico. La ilegalidad se configura, entonces,cuando el acto u omisión se hallan
desprovistos de sustento normativo, prescindiendo lisa y llanamente de la ley.La arbitrariedad, por su parte, es la
manifestación caprichosa sin principios
jurídicos, involucrando los
conceptos de irrazonabilidad e
injusticia. Se exterioriza
inclusive cuando
aún apareciendo el acto o la omisión formalmente fundados
en ley, esta es aplicada con error
inexcusable, exceso
ritual o autocontradicción, o bien las conductas cuestionadas
derivan de la transgresión de las reglas del debido
proceso. Ambos
extremos deben evidenciarse en forma manifiesta, o sea de un
modo descubierto, patente, claro, ostensible, palmario, notorio. La exteriorización que no revista esa
indiscutible patencia y que en todo caso pueda resultar meramente opinable excluye
el carácter manifiesto de la arbitrariedad o ilegalidad y por ende
la viabilidad del amparo. 3.
Entiendo que en el
caso de autos la negativa de la
Municipalidad de
Presidente Peron a aceptar como
agentes de su planta de personal a los actores no pues tildarse de
manifiestamente ilegal y arbitraria.Los demandantes centran su
argumentación en que el municipio creado por la ley 11.480 no acató las
disposciones emanadas de un órgano, la Secretaria de DesarrolloInstitucional
de la Unidad Ejecutora de Administración y Ejecución de
Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano Bonaerense, que según
sostienen era competente para resolver la distribución del
personal entre los municipio de San
Vicente y Presidente Peron. Ahora
bien, las normas que dispusieron la creación de este último establecieron claramente que el organo
encargado de resolver las cuestiones que su puesta en fucionamiento
traería aparejadas -entre las que expresamente se previo a la
asignación de personal- seria el Poder Ejecutivo, a través de la
Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno y
Justicia (arts. 3 inc. 6° y 7,ley 11.480) y no el Secretario de Desarrollo
Institucional de la Unidad Ejecutora de Administración y Ejecución de
Financiamiento de Programas Sociales del Conurbano Bonaerense, que fue quien en definitiva decidió el punto. Si bien es cierto que ese organismo, según la ley 11.752
(art. 1°inc. "b"), es
el "organismo de
aplicación" de la ley
11.480, existen dos razones fundamentales, según mi opinion, para considerar que carecia de atribuciones para
decidir que empleados de la Municipalidad de San Vicente serían asignados a
la Municipalidad de Presidente Peron; en primer termino que la competencia atribuida por la ley 11.480
en relación a este tema es especifica, por lo que para considerar validamente que la
ley posterior se la atribuyó a
otro órgano debería ser igualmente especifica y este caso no lo es
y, en segundo lugar, porque
la ley 11.752 fue publicada después de
que el traspaso se resolviera. Advierto que antes la norma fue incluida en un decreto
(dec. 3931/1994), pero me parece obvio que una dispocisión de esa jerarquía
no puede modificar lo dispuesto en una ley. Además de
ello, del expediente administrativo se desprende que con posterioridad a que el aludido
Secretario enviara a la comuna
aquí demandada la lista del personal transferido que incluía a los accionantes, el 14 de Diciembre de 1996
se dirigió a la Intendenta de la Municipalidad de San Vicente
remitiéndole las observaciones al listado formuladas por su par de
Presidente Peron "...a los efectos de encontrar
consenso...", circunstancia que
révéla, por una parte, que cuando la Municipalidad de
Presidente Peron ya estaba en pleno funcionamiento -y por ende sus
autoridades podían ejercer en su totalidad las atribuciones que la
Constitución de la Provincia y la Ley Orgánica de las Municipalidades le
confieren la cuestión no había sido resuelta y, por otra, que en
esta materia las decisiones se adoptaron con plena participación de
todos los organismos involucrados, no obstante lo cual aquí se acciona contra uno solo. Estas
razones entiendo son mas que suficientes como para
poder afirmar que los fundamentos de la demanda dirigida
contra la Municipalidad de Presidente Peron son sumamente opinables,
circunstancia que impide la procedencia de la acción de amparo.
Por tal motivo, a la cuestiónplanteada doy mi voto por la negativa. En
atención a la naturaleza de la cuestión y las particularidades del caso,propongo que, por
aplicación de lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 68 del Código Procesal
Civil y Comercial, se exima
de abonar las costas a los accionantes y se impongan por su orden. A la cuestion planteada, el señor Juez doctor de Lazzari dijo: Excepto
en lo señalado en el punto l, ya que anteriormente me he expedido acerca de la posibilidad de que
tramiten acciones de amparo en la instancia originaria deesta Suprema Corte
(ver mi voto a la segunda cuestión planteada en la causa B. 59.168,
"Riusech", sent. del 1-X-1998 y las
allí citadas), adhiero al voto del señor Juez doctor Pettigiani y doy también
el mío por la negativa. El señor
Juez doctor Pisano, por los
fundamentos expuestos
por el señor Juez doctor Pettigiani a la cuestión planteada también
voto por la negativa. A la cuestión planteada, el
señor Juez doctor Bissio dijo: Al igual
que el doctor de Lazzari, consideré que no
existen obstáculos para que la acción de amparo tramite en
instancia originaria ante esta Suprema Corte. Por ello,salvo en el
desarrollo que efectúa en el punto l, adhiero al voto del doctor Pettigiani y
doy también el mío por la negativa. A la
cuestión planteada, el señor Natiello dijo: En razón
de que la Corte Suprema de la Nación ha resuelto que este Tribunal se expida en la presente, pasaré a
tratar la cuestión traida. La ley
11.480, como bien reseñara el doctor Negri, creo el municipiode Presidente Peron, en el marco de la
génesis de nuevos municipios en la geografía del Conurbano Bonaerense y
la ley 11.752 designé específicamente elorganismo de aplicación para
concretar la puesta en funcionamiento de esos nuevos municipios, en
el caso la Secretaria de Desarrollo Institucional (art. 1° inc.
b). En esto la norma es clara y precisa, mencionando expresamente a
laMunicipalidad de Presidente Peron dentro de los nuevos municipios a los
que les es aplicable esa normativa. En su
art. 4°, la ley 11.752 establece que
los nuevos municipios deberán cubrir sus planteles con personalde
los partidos ya existentes; y
la asignación de dicho personal -por su art. 2°-, la realizara la Secretaria de Desarrollo Institucional (actualmente
Programa Nuevos municipios, decreto 508/2000), siendo esta una entre
otras muchas facultades que la ley le otorga. Y más aún, en el
art.22 dice: "Las disposiciones de la presente ley son de orden público.
Ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente
adquiridos". Es así
que surge patente la competencia del organismo, cuestionada
irrazonablemente por la demandada,
toda vez que la ley no ofrece
dudas al respecto. Coincido
con el doctor Negri en el sentido de que la propia naturaleza de los hechos hizo que la ley le otorgara a
este organismo la atribución de reasignar el personal, pues era imposible que antes de su puesta en marcha los municipios ejercieran facultad
constitucional alguna. He de
destacar que el desempeño de la Secretaría de Desarrollo Institucional no fue cuestionado por ningún
municipio, tal como si lo hizo el de Presidente Peron, negándole las
facultades legalmente atribuidas. Ello se entiende, toda vez que el criterio
de resignación de perso- nal que
adopté el organismo se baso en el domicilie real de los agentes municipales,
es decir, empleó una pauta objetiva que no merecía ningún reproche. Entonces, estando comprobada la relación de empleo publico, la legal asignación de los demandantes a la Municipalidad
de Presidente Peron y la ilegitima oposiciónde las
autoridades de esta última, que conlleva a la conculación con
arbitrariedad e ilegalidad manifiesta del derecho constitucional a la estabilidad
en(conf. arts. 43, Constitución nacional; 20 inc. 2 de la Constitución de
la Provincia y 10, ley 7166),
corresponde hacer lugar al planteo de amparo interpuesto y condenar a la demandada a incorporar a los actores
Carlos A. Pedraja Larrosa, Jorge Alberto Aybar, José Hugo Telmo,
Carmen Amalia Lara Barraza, Daniel Arce y Gumercindo Palmas-
a su planta De personal en los termines de la ley 11.480 y a
abonarles los haberes
respectives desde el dia en que comenzó a funcionar la
Municipalidad de Presidente Peron
(arts. 4°, 6°,
8° yconc., ley 11.480). Las
costas serán a cargo de la accionada. Por tales
razones y las coincidentemente expuestas por el doctor Negri, a la cuestión planteada voto por la afirmativa. Los señores
jueces doctores Dominguez, Piombo y Sal
Liargués, por los fundamentos
expuestos por el señor Juez doctor Natiello,
a la cuestión planteada también votaron por la afirmativa. Con lo
que terminé el acuerdo, dictándose la siguiente SENTENCIA Por los
fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por mayoría, se hace lugar a la acción de
amparo interpuesta, condenándose a la Municipalidad de Presidente Peron a
incorporar a los señores Carlos A. Pedraja Larrosa,Jorge Alberto
Aybar, José Hugo Telmo, Carmen Amalia Lara Barraza, Daniel Arce y Gumercindo Palmas a su planta de personal en las mismas condiciones
estatutarias y presuestarias con que laboraban en la Municipalidad de
San Vicente y a abonarles los haberes respectivos desde la fecha que
aquél municipio comenzó a prestar servicios (arts.y 8°,
ley 11.480), todo ello dentro
de los quince días quedar firme la presente (arts. 20, 39
inc. 4°, 103 inc. y conc.,
Constitución de la Provincia; 15 y conc. ,
ley 7166). Difiérese
la regulación de honorarios para una vez firme la liquidación que
se practique. Las
costas a cargo de la demandada vencida (art. 25, ley 7166). Regístrese
y notifíquese.
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