doctrina y opiniones

La experiencia diaria nos recuerda que, para todos, el trabajo es un aspecto definitorio de la existencia humana^.El trabajo es un medio para sustentar la vida y satisfacer las necesidades básicas. Pero es también la actividad mediante la cual las personas afirman su propia identidad, tanto ante sí mismas como ante quienes les rodean. El trabajo es crucial para el ejercicio de opciones personales, para el bienestar de la familia y para la estabilidad de la sociedad.

El déficit de trabajo decente

La mejor expresión de la meta del trabajo decente es la visión que tiene de él la gente. Se trata de su puesto de trabajo y sus perspectivas futuras, de sus condiciones de trabajo, del equilibrio entre el trabajo y la vida familiar, de la posibilidad de enviar a sus hijos a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil. Se trata de la igualdad de género, de la igualdad de reconocimiento y de la capacitación de las mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida. Se trata de las capacidades personales para competir en el mercado, de mantenerse al día con las nuevas calificaciones tecnológicas y de preservar la salud. Se trata de desarrollar las calificaciones empresariales y de recibir una parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear y de no ser objeto de discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la comunidad. En las situaciones más extremas, se trata de pasar de la subsistencia a la existencia. Para muchos, es la vía fundamental para salir de la pobreza. Para muchos otros, se trata de realizar las aspiraciones personales en la existencia diaria y de manifestar solidaridad para con los demás. Y en todas partes, y para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad humana.

Pero para hacer realidad las aspiraciones tenemos que comenzar por hacer frente al déficit global de trabajo decente. Tal déficit se traduce en una oferta de empleo insuficiente, una protección social inadecuada, la denegación de los derechos en el trabajo y deficiencias en el diálogo social. Esto nos da una medida de la gran diferencia que hay entre el mundo en el que trabajamos y las esperanzas que tiene la gente de una vida mejor.

El objetivo de las políticas: reducir el déficit

El trabajo decente es un programa pertinente y práctico de orientación general para todos los Estados Miembros. Nadie pretende, evidentemente, que todos los países puedan aspirar de manera realista a las mismas condiciones absolutas. Ninguna intervención en la esfera de las políticas — ya sea por parte de la OIT o de cualquier otra entidad — podrá reproducir mañana las condiciones de trabajo de los países del G7 en los países menos adelantados. Pero es perfectamente viable — y yo diría, una expectativa que comparten los ciudadanos de todo el mundo — que cada país, cualquiera que sea su nivel de desarrollo, fije sus propios objetivos para reducir el déficit de trabajo decente teniendo debidamente en cuenta sus circunstancias y posibilidades específicas, y que la comunidad internacional apoye ese esfuerzo.

El cimiento universal ya está constituido por la obligación de todos los Estados Miembros, reconocida en la Declaración de 1998, de promover y hacer realidad, de buena fe, los principios y derechos básicos estipulados en los convenios fundamentales. Pero parece también razonable esperar que cada país que asuma el compromiso de aplicar una política de promoción del trabajo decente quiera también ampliar esa obligación y avanzar todo lo posible en la promoción de otros aspectos del trabajo decente a los cuales me he referido. Visto desde esta perspectiva, este esfuerzo puede considerarse como el eje de una estrategia dinámica de desarrollo, y los objetivos pueden irse ampliando a medida que el país avanza.

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Durante las dos últimas décadas, los gobiernos y las instituciones financieras internacionales se han centrado en reducir los déficit presupuestarios. Pienso que ha llegado la hora de centrarse colectivamente con el mismo celo en la aplicación de estrategias que permitan reducir el déficit de trabajo decente. El asesoramiento en materia de políticas de las instituciones de Bretton Woods y del sistema de las Naciones Unidas debería ponerse a prueba en relación con este objetivo. Del mismo modo, las políticas de cooperación para el desarrollo deberían incorporar en sus actividades fundamentales todos los objetivos estratégicos.

2. El trabajo decente en la práctica

2.1 Introducción

En mi opinión, hay cuatro desafíos a los que deberíamos hacer frente.

El primero consiste en saber si el trabajo decente es económicamente viable. En todo el mundo, los encargados de la elaboración de políticas se hallan ante un dilema. Para alcanzar muchos objetivos sociales se necesitan recursos económicos, ya sea en el contexto de la empresa o en el de la economía en su conjunto. La presión competitiva cada vez mayor que impera en la economía global hace que las empresas estén menos dispuestas o tengan una menor capacidad para asignar fondos a la protección social. La capacidad de los Estados para recaudar impuestos y financiar la política social se halla también bajo presión. Al mismo tiempo, lograr los objetivos económicos depende de condiciones sociales previas. Hay que preguntarse, pues, si los gobiernos deberían dar prioridad al crecimiento económico dirigido por el mercado y posteriormente tratar de abordar las consecuencias sociales, o si, por el contrario, los sistemas económicos eficaces tienen que incorporarse en un marco social de derechos, participación, diálogo y protección. Muchos alegan que hay soluciones de compromiso entre la calidad y la cantidad de empleo, y entre el gasto social y la inversión, y que la reglamentación proteccionista socava la flexibilidad y la productividad empresariales. Ahora bien, en contrapartida, el trabajo decente puede producir buenos resultados al aumentar la productividad. Estas relaciones tienen que examinarse con más detenimiento a fin de evaluar los verdaderos costos y beneficios del trabajo decente.

El segundo desafío es el siguiente: ¿puede el trabajo decente constituir un objetivo universal? Existe la idea generalizada — y es importante tenerlo presente — de que la labor de organizaciones como la OIT tiene razón de ser especialmente en el sector formal, porque es ahí donde las normas de la OIT son más eficaces y sus mandantes más activos. Pero esto es sólo un aspecto del mundo del trabajo. Por supuesto, el argumento no se limita a la OIT; a menudo se aplica a la intervención de los gobiernos en general, especialmente en regiones — como el Sur de Asia y el Africa Subsahariana — donde la economía informal genera la mayor parte del trabajo. Esto también supone una fuente importante de desigualdad entre los sexos, dado que las mujeres están subrepresentadas en el empleo formal, tanto como trabajadoras como en los procesos de adopción de decisiones a todos los niveles. Es cierto, sin duda, que la política social tiende en general a favorecer a los grupos del sector formal que disfrutan de una mayor protección y de ingresos más elevados, dado que al margen de este sector se cuenta con pocos instrumentos para aplicar los derechos o brindar protección social. En realidad, las necesidades son mayores en la economía informal y entre los pobres. Si abogamos por la universalidad, y eso es lo que decía exactamente en mi Memoria de 1999 («todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo»), tenemos pues la obligación de abordar estas cuestiones. Por ello, la igualdad de género es un elemento esencial del Programa de Trabajo Decente. Y por la misma razón, el Programa de Trabajo Decente ha de ser también un programa de desarrollo.

El tercer desafío es cómo constituir un programa coherente en materia de políticas. El Programa de Trabajo Decente es amplio, dado que engloba tanto objetivos económicos como sociales: derechos, diálogo social y protección social por un lado, y empleo y empresa por otro. Todavía se necesita saber más sobre la forma en que los avances en un aspecto del trabajo decente son impulsados por los avances en otros de sus aspectos. Hay razones para creer, por ejemplo, que el crecimiento del empleo facilita el fortalecimiento de la protección social y del diálogo social, y que los derechos fundamentales en el trabajo son un complemento básico de las políticas para incrementar la seguridad social. Aunque los datos provenientes de estudios son fragmentarios, se dispone en cambio de una información potencialmente rica en términos de experiencia en el trabajo y en la gestión. Tenemos que fortalecer sistemáticamente la base de conocimientos para apoyar este programa. El proyecto de transformar estos conocimientos en una política coherente a nivel nacional tropieza con dificultades similares. Los objetivos del trabajo decente interesan a muchos actores, que en la mayoría de los países no actúan de forma coordinada. Los ministerios gubernamentales y los actores sociales que tradicionalmente intervienen en asuntos laborales no ejercen necesariamente una gran influencia en las políticas económicas. El desarrollo empresarial no tiene forzosamente en cuenta los objetivos sociales. La necesidad de coherencia también implica que la OIT debe moverse fuera de sus esferas tradicionales, para establecer una interacción con todos los principales actores que dirigen la política económica y social.

El cuarto desafío consiste en saber si el trabajo decente es un objetivo viable en la nueva economía globalizada. En cada país, se puede recurrir a una amplia serie de políticas e instituciones para promover la participación, el reparto de los beneficios y el cimiento social. No obstante, en la economía global, el ámbito de aplicación de dichas políticas se halla limitado por la realidad de un mundo donde los Estados nacionales son soberanos. La actividad del mercado global está determinada principalmente por los objetivos económicos de las empresas y los inversores privados. A menudo, las instituciones nacionales pueden quedarse atrás. Más aún, la actividad económica se desarrolla de manera creciente en un espacio planetario. Observamos una pauta cada vez más desigual de desarrollo entre las naciones, y disparidades internacionales en los ingresos, el trabajo y la seguridad, para lo cual no contamos con una respuesta política eficaz. Estas disparidades amenazan la propia legitimidad de la economía global. Sin embargo, los esfuerzos por incorporar una dimensión social en la globalización y extender sus beneficios permanecen limitados en lo que a su ámbito de aplicación se refiere. Es necesario contar con una nueva arquitectura global — marcos, métodos, políticas e instituciones — que pueda responder a las aspiraciones de la gente con relación al trabajo decente en un entorno socialmente sostenible.

2.2. El dividendo económico del trabajo decente

La OIT siempre ha afirmado que los principios y derechos que defiende son legítimos por derecho propio y que, por ende, no precisan otras justificaciones de índole económica. Mientras que el éxito de una economía suele medirse mediante índices de crecimiento de la producción o de los ingresos, el progreso social se calcula en base al goce de ciertos derechos y libertades, de seguridad y de protección social

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Los objetivos del trabajo decente forman parte de una estrategia óptima para lograr la competitividad empresarial. Cuando las empresas se ven confrontadas con presiones cada vez mayores por parte de la competencia, pueden reaccionar reduciendo costos, incluso los laborales. Por el contrario, las mejoras de las calificaciones, las condiciones de trabajo y la satisfacción del trabajador pueden redundar en una mayor productividad de los lugares de trabajo y en el aumento de la competitividad. A mediados del decenio de 1990, la empresa multinacional de calzado deportivo Adidas, cuya producción se ha trasladado en buena parte a fábricas de países en desarrollo, decidió adoptar esta estrategia basada en la calidad y la innovación y no en la reducción de los costos laborales. Adidas comenzó a prestar una atención especial a la seguridad y la salud de los trabajadores, el tiempo de trabajo y la libertad sindical entre sus proveedores. Las pruebas experimentales realizadas en 1999-2000 muestran que el hecho de impartir una formación polivalente a los empleados de sus proveedores, así como de alentar la participación de los trabajadores y de mejorar las normas del trabajo, permitió prácticamente duplicar la productividad^.

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Además de su contribución como factor de producción, y como medio para conseguir equilibrar las diferentes metas en materia de políticas, los progresos efectuados respecto de cada una de las cuatro dimensiones del trabajo decente también pueden conducir a modalidades de crecimiento más equitativas y sostenibles. Por ejemplo, el diálogo social sobre políticas de desarrollo de calificaciones puede favorecer el surgimiento de condiciones del mercado de trabajo más previsibles y fomentar un mejor funcionamiento de ese mercado. Las investigaciones de la OIT en los países del Cono Sur de América Latina muestran la manera en que el diálogo social ha servido de herramienta eficaz a la hora de adaptar los cursos de formación para que respondan a la nueva demanda de competencias profesionales por parte de los sectores y ocupaciones emergentes. Asimismo, están contribuyendo a disminuir los conflictos entre la mano de obra y el personal directivo sobre cuestiones como el reconocimiento y la remuneración de las calificaciones y a dirigir la formación hacia segmentos vulnerables y discriminados del mercado laboral^. Todo ello favorece la inversión y el crecimiento y contribuye a aumentar la seguridad del empleo y del mercado laboral.

2.3. El trabajo decente como meta universal

Trabajo decente y desarrollo

Además de abarcar muchas de las preocupaciones de los países de altos ingresos, el trabajo decente es también una vía para expresar los objetivos del desarrollo en términos humanos. En efecto, con el trabajo decente se busca mejorar la calidad de la vida de la gente, lo que se refiere no sólo a su nivel de ingresos y de consumo, sino también a la capacidad para realizar sus aspiraciones. En otras palabras, el trabajo decente es también un medio para expresar un objetivo de desarrollo válido para todos los países y para todas las personas que en ellos trabajan.

Amartya Sen, al abordar estas mismas cuestiones en su disertación durante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, expresó el objetivo del desarrollo como la ampliación de las capacidades de la gente y, por lo tanto, como un incremento de sus libertades. La pobreza se percibe, pues, como la privación de esas capacidades y libertades. Martha Nussbaum ha llevado estas ideas aún más lejos, al considerar las capacidades humanas desde una perspectiva de género^.

Este es también el espíritu del Programa de Trabajo Decente. Se trata de un argumento básico del enfoque de la OIT según el cual los derechos y el progreso económico deben ir a la par. El logro de los derechos fundamentales no es sólo una meta en sí, es también un factor determinante y crucial de la capacidad que la gente tiene para realizar sus aspiraciones. Por ende, los principios y derechos fundamentales en el trabajo constituyen los cimientos, es decir, la base en que se sustenta el trabajo decente. Ahora bien, la gente tiene que tener trabajo para que esos derechos puedan concretarse. Hay un nivel mínimo, pero no un tope: en lo que se considera como «decente» se plasman derechos y principios universales, pero se reflejan también las circunstancias particulares de cada país. En este sentido el trabajo decente constituye una meta móvil, un objetivo que evoluciona a medida que se van transformando también las posibilidades, las circunstancias y las prioridades de cada sociedad. Sus valores mínimos avanzan junto con el progreso económico y social. Tal ha sido la historia de los países que hoy tienen altos ingresos.

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En definitiva, no se trata sólo de que el trabajo decente promueva el desarrollo, o de que el desarrollo facilite la realización del trabajo decente; ambos argumentos son válidos, pero una manera más correcta de expresarlos consiste en decir que el trabajo decente forma parte del desarrollo, que es a la vez una aspiración y una condición previa, un objetivo y una medida de progreso

Los pobres también tienen derechos

En un artículo del Financial Times publicado el año pasado se sostenía que las normas fundamentales del trabajo no tenían relación alguna con la vida de los trabajadores agrícolas y los trabajadores ocasionales en los países de bajos ingresos. El autor afirmaba que la gente que vivía en la pobreza sólo necesitaba ingresos y empleo; los derechos básicos no eran, por lo tanto, pertinentes. Este punto de vista, que se oye con cierta frecuencia, es erróneo. La pobreza no es sólo una cuestión de ingresos, sino también de derechos y capacidades. Estos cimientos sociales son esenciales para los pobres. Librarse del trabajo infantil, por ejemplo, es la base para que todos los miembros de la sociedad puedan tener la oportunidad de desarrollar plenamente sus capacidades. Librarse de la discriminación es esencial para que todos tengan las mismas oportunidades. El derecho de sindicación es vital para que los pobres puedan reclamar sus derechos, mejorar su capacidad de ganarse el sustento y asegurarse una parte equitativa de los beneficios económicos. No establecer esa correlación lleva a adoptar el punto de vista del «trabajo primero, trabajo decente después». Desafortunadamente, casi siempre ocurre que ese «después» no llega jamás.

La economía informal

Aunque la mayor parte de los trabajadores del mundo están ocupados en la economía informal, casi todos ellos carecen de una protección adecuada, de seguridad, de organización y de voz en el trabajo. Ahora bien, considero que los principios del trabajo decente son tan importantes en la economía informal como en la economía formal. El derecho a sindicarse, en la medida en que es un derecho que faculta para actuar, permite también alcanzar otras metas. Es cierto que la forma en que la gente se organiza puede diferir entre las economías formal e informal, dado que gran parte del trabajo informal no es un trabajo asalariado y que los propósitos inmediatos de la organización pueden variar. Pero su meta es siempre la misma: contar con voz y representación. Esto se aplica también a otras normas fundamentales del trabajo. La discriminación, por ejemplo, puede limitar el acceso al crédito, a la tierra, al espacio para las actividades comerciales y a muchos otros aspectos del empleo independiente en el sector informal. El trabajo infantil impide librarse de las actividades informales que generan bajos ingresos. De lo que se trata en verdad es, pues, de encontrar la forma de extender esos derechos a toda la gente, y no de limitar su aplicación

Las políticas macroeconómicas en un enfoque integrado

Un aspecto importante de todo enfoque integrado consiste en incorporar al análisis una perspectiva macroeconómica. Las políticas macroeconómicas pueden ayudar de diversas formas a promover el trabajo decente: el crecimiento y el empleo son los cauces más evidentes. Pero estas políticas también tienen la capacidad de reducir la inseguridad derivada de la inestabilidad económica o de la inflación, y de contribuir a la disminución de la pobreza y las desigualdades, aportando recursos para sustentar las políticas sociales en general.

En los últimos diez años, las preocupaciones sociales han venido cobrando una importancia creciente en la formulación de las políticas macroeconómicas. Por ejemplo, después de haber cometido algunos graves errores en los años ochenta, en que descuidaron el alto costo social del ajuste estructural, tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional han modificado sus posturas políticas a nivel de la macroeconomía de los países en desarrollo y los países en transición, moderando el énfasis que habían puesto en las políticas de ajuste estructural y dando una mayor prioridad a las estrategias de reducción de la pobreza. Sin embargo, la importancia que estas instituciones atribuyen al empleo sigue siendo insuficiente. En su período extraordinario de sesiones del año 2000 (Copenhague+5), la Asamblea General de las Naciones Unidas instó a los países a reexaminar sus políticas macroeconómicas a la luz de los objetivos del aumento de la generación de empleo y de reducción de los niveles de pobreza.

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La mención explícita de la meta del trabajo decente podría contribuir a enriquecer dichos debates políticos. En particular, podría servir para incorporar a la formulación de políticas macroeconómicas una gama más amplia de temas: el desarrollo de las empresas, las políticas salariales y de ingresos, la elaboración de políticas en materia de ingresos y de seguridad en el empleo, las inversiones en capital humano y en instituciones del mercado laboral, y el papel de los programas de creación de empleo, como los que se han organizado en el sector de las obras públicas. Muchas de esas políticas son «compatibles» con la macroeconomía. Las políticas tributarias también tienen que tomar en consideración su impacto en la problemática del trabajo decente. En un plano más general, se puede afirmar que cuanto más sólida sea la base social de las políticas macroeconómicas, mayor será su sustentabilidad.

El diálogo social puede contribuir de forma significativa a alcanzar un consenso sobre la manera en que las políticas macroeconómicas pueden contribuir a la realización de este abanico más amplio de objetivos.

Programas de la oit en la elaboración de políticas de trabajo decente

En esta perspectiva, hemos iniciado este programa piloto en un número reducido de países. Dinamarca, Ghana, Panamá y Filipinas figuran en su primera etapa. En colaboración con los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores de cada país, este programa se propone mostrar cómo se pueden articular las series de políticas destinadas a reducir los déficit en materia de trabajo decente. Asimismo, servirá para racionalizar en mejor forma el asesoramiento técnico prestado por la OIT, focalizar y coordinar las actividades en el terreno y en la sede, y establecer nexos con las iniciativas de otras organizaciones internacionales.

Los estudios sobre los déficit en materia de trabajo decente que se llevan a cabo a nivel nacional servirán de base para examinar las posibles respuestas en lo que atañe a las políticas públicas, las iniciativas tanto privadas como comunitarias y el diálogo social. Las cuestiones políticas de espectro más amplio, como las medidas macroeconómicas orientadas a estimular el crecimiento, el ámbito de cobertura de la protección social o los derechos en materia de sindicación, se analizarán desde el punto de vista de sus efectos concretos en la vida de la gente y de los factores que les dan forma. En particular, se pasará revista a la eficacia de las instituciones y las políticas y se analizará su interacción; también es posible que se ensayen nuevos métodos, a título experimental, y que se adapten las experiencias que hayan dado frutos en otros países. Gracias a una mayor vinculación entre los problemas, los objetivos y los resultados, el programa también debería contribuir a la elaboración de un instrumento eficaz que permita evaluar periódicamente los avances hacia la realización de los objetivos del trabajo decente, y determinar concretamente si los resultados concuerdan con las expectativas.

2.5. Nuevas tendencias institucionales a nivel mundial

Hoy, las cadenas de montaje de un mismo producto recorren distintas culturas, atravesando varias zonas horarias. De hecho, hay quienes consideran que la economía globalizada es un universo sin fronteras, y que los gobiernos son instituciones sin poder efectivo. En realidad, si bien existe un cierto grado de regulación mundial de las corrientes comerciales y de capital, la dimensión social de esta economía global es débil. ¿Resulta posible, entonces, hacer realidad los objetivos del trabajo decente en dicho contexto global?

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La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo

Uno de los avances institucionales más importantes del último tiempo ha sido la adopción de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Este instrumento está demostrando su gran capacidad de fomento del progreso social, tanto a nivel de cada país como en el marco de la economía global, gracias a un mecanismo de promoción no coercitivo, que ofrece orientaciones para la acción nacional e internacional. El dispositivo de seguimiento — que está dando origen a un programa de cooperación técnica en rápido crecimiento y a una base de información cada vez más amplia por medio de su sistema de presentación de informes — ha convertido a la Declaración en el punto de referencia para los gobiernos y actores sociales de todo el mundo. Son cada día más las empresas privadas, los fondos de inversión y los acuerdos internacionales que incorporan los principios de la Declaración en sus normativas éticas. Muchas agrupaciones

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Otras iniciativas públicas o privadas

Existen otros dos conjuntos de orientaciones intergubernamentales sobre política social de las empresas que también promueven la incorporación de valores sociales a la actividad empresarial. Se trata de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, de la OIT (la Declaración EMN), y las Directrices de la OCDE para las empresas multinacionales. Mientras que estas Directrices de la OCDE, de ámbito multilateral, fueron adoptadas por los gobiernos, la Declaración EMN de la OIT tiene carácter universal y tripartito, y fue adoptada por los gobiernos, las asociaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores. El seguimiento de la Declaración EMN de la OIT se lleva a cabo por medio de procedimientos de encuesta, informes e interpretación. El procedimiento de presentación de informes permite que cada interlocutor social a nivel nacional exponga sus puntos de vista sobre los avances o repercusiones observados, ya sea por separado o conjuntamente si logran una opinión de consenso. Aun cuando la Declaración EMN se adoptó hace casi veinticinco años, la presentación de nuevos informes permite actualizar el proceso. En particular, un amplio diálogo social tripartito tuvo lugar en el seno de la OIT durante la preparación del análisis de la Séptima encuesta sobre el curso dado a la Declaración EMN, que se presentó al Consejo de Administración en su reunión de marzo de 2001.

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Nuevos instrumentos de diálogo social

En el marco de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, de 1994^[,unas 596 empresas (cada una con una plantilla superior a 150 trabajadores e implantadas en por lo menos dos Estados miembros de la UE) han emprendido los procedimientos de información y consulta correspondientes. Este mecanismo consultivo y de intercambio de información es prácticamente una iniciativa híbrida pública/privada pues, además de haber sido reconocido en la Directiva de la UE antes citada, debe ser transpuesto a las normativas de cada Estado miembro (por vía legislativa o mediante convenios colectivos). El proceso consultivo bilateral fomentado por los comités de empresa europeos deja un amplio margen para el desarrollo del diálogo entre los interlocutores sociales.

Asimismo, se han producido otros avances a nivel internacional. En el sector marítimo, por ejemplo, la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y el Comité Marítimo Internacional de Empleadores (IMEC), una de las principales organizaciones de empleadores de dicho sector, concertaron el año pasado un innovador convenio colectivo internacional. Este acuerdo incluye disposiciones sobre salarios, normas mínimas y otras condiciones de trabajo, incluida la protección de la maternidad. Con ocasión de la 29.ª reunión de la Comisión Paritaria Marítima, en enero de 2001, los interlocutores sociales de este sector (los armadores y la gente de mar) adoptaron un histórico «Acuerdo de Ginebra» sobre el futuro desarrollo de las normas laborales en la industria marítima internacional, que permitirá que las normas laborales se conviertan en su tercer pilar mundial, complementario de los otros dos, a saber, las normas de protección del medio marítimo y las normas de seguridad. La reunión convino también en que deben proseguir los trabajos encaminados a la adopción de un nuevo convenio marco único en el que se inscriban las normas laborales marítimas.

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Al mismo tiempo, ha ido aumentando el número de acuerdos marco internacionales o regionales concertados por las empresas multinacionales (EMN) y los secretariados profesionales internacionales (SPI). Entre dichos acuerdos marco, que están orientando las prácticas laborales y las relaciones de trabajo en un ámbito transfronterizo, figuran los que han suscrito las siguientes entidades:

Statoil y la Federación Internacional de Sindicatos de Trabajadores de la Química, Energía, Minas e Industrias Diversas (ICEM);
IKEA y la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM), y
Telefónica y la Union Network International (UNI).

El código de conducta suscrito por Telefónica — gigante de las telecomunicaciones con sede en España — y la organización sindical mundial Union Network International (UNI) ha sido calificado de hito histórico en las relaciones de trabajo. Este acuerdo protege los derechos laborales de unos 120.000 trabajadores empleados por Telefónica en todo el mundo, representados por 18 sindicatos afiliados a la UNI. El Presidente Ejecutivo de Telefónica, César Alierta, y el Secretario General de la UNI, Philip Jennings, visitaron la OIT para celebrar la firma de este acuerdo. En el código se especifica la adhesión de ambas partes a las normas del trabajo fundamentales de la OIT, relativas a la libertad sindical y de asociación y el derecho de negociación colectiva, así como a la lucha contra la discriminación, el trabajo forzoso y el trabajo infantil. El acuerdo está basado también en otros convenios y recomendaciones de la OIT sobre materias tales como los salarios mínimos, las horas de trabajo, la seguridad y la salud en el trabajo y la libre elección del empleo, lo que representa un total de 15 convenios y recomendaciones.

Entre otros ejemplos de acuerdos marco adoptados por asociaciones sectoriales internacionales y organizaciones de trabajadores figura el código de prácticas laborales suscrito por la Federación Internacional de Fútbol Asociación (FIFA), por una parte, y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET) y la Federación Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero (FITTVC).

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Debates sobre el comercio y las normas del trabajo

Las controversias actuales sobre el comercio y las normas del trabajo ilustran perfectamente los desafíos a que nos enfrentamos. Se han celebrado intensos debates sobre los efectos del comercio y las inversiones extranjeras directas en el empleo y las condiciones de trabajo en la economía global, y se ha expresado la preocupación de que se pueda tratar de alcanzar los objetivos de desarrollo a expensas de los derechos de los trabajadores.

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Una propuesta integrada

Considero que la clave para encontrar una salida a las discusiones actualmente estancadas consiste en reunir los objetivos relativos al empleo y las normas, y vincularlos a las otras cuestiones relativas al trabajo decente, a saber, la seguridad y el diálogo social. En realidad, las relaciones entre las normas del trabajo y el comercio internacional, o el comercio y el empleo, son mucho más complejas de lo que, en apariencia, podría parecer. Las normas del trabajo fundamentales y el empleo forman parte del Programa de Trabajo Decente de mayor alcance; el comercio es tan sólo uno de los aspectos de la dinámica de la economía global. Por consiguiente, se trata de promover el trabajo decente en dicho contexto global y, de manera más general, de conceder más atención a las dimensiones sociales de la globalización, más que de centrarse de manera exclusiva en estrechar la vinculación entre las normas fundamentales y el comercio, o únicamente en el empleo y el crecimiento. Las políticas laborales y otras políticas sociales deben formar parte de una estrategia de desarrollo coherente, en la que la respuesta a las oportunidades globales depende de una visión integrada de los objetivos económicos y sociales interdependientes. Este es precisamente el propósito del enfoque sobre el trabajo decente, que abarca una parte decisiva del programa sobre la política económica y social y que puede desempeñar una función estratégica en la elaboración de un marco de alcance mundial. La característica esencial de este enfoque es que los derechos fundamentales deben promoverse simultáneamente y en sinergia con el empleo, la protección social y el diálogo social.

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Acción normativa y trabajo decente

La acción normativa es una herramienta indispensable para convertir en realidad el trabajo decente.

En primer lugar, la acción normativa ayuda a esclarecer el significado del trabajo decente: las normas ofrecen una respuesta digna de crédito a la pregunta sobre lo que implica el trabajo decente en términos concretos en lo que se refiere a las condiciones previas (principios y derechos fundamentales), a su contenido (trabajo que reúne ciertos criterios de calidad y de seguridad) y al proceso en virtud del cual este objetivo se puede alcanzar (diálogo social).

En segundo lugar, ayuda a poner en práctica el Programa de Trabajo Decente: las normas son un indicador riguroso del progreso hacia el logro de los objetivos de la OIT, no por medio de promesas que no se han de cumplir sino en la legislación y la práctica, y el sistema de control de la OIT es el medio más avanzado de que se dispone para vigilar la aplicación de los convenios ratificados y para alentar el cumplimiento de las recomendaciones. Estamos examinando más detenidamente el potencial de la Constitución, así como la disposición de los mandantes a utilizarlo, como lo ilustra la aplicación reciente del artículo 33 con respecto al trabajo forzoso en Myanmar (Birmania). El sistema de control se debe actualizar para que permita resolver los problemas de manera menos complicada, más eficiente y más eficaz. Es preciso mejorar los procedimientos jurídicos y de presentación de informes con una capacidad proactiva para ayudar a resolver los problemas por medio de otros instrumentos a disposición de la OIT en su conjunto.

Ahora bien, la relación entre la acción normativa y el trabajo decente no actúa, en modo alguno, en sentido único. El concepto de trabajo decente también puede representar una nueva frontera para la acción normativa, como seguidamente se explica.

A primera vista, los métodos de la acción normativa no parecen estar debidamente adaptados al Programa de Trabajo Decente. El trabajo decente es un concepto universal y sus componentes son interdependientes; en cambio, la acción normativa es voluntaria y está necesariamente fragmentada en la práctica, dado que trata de desglosar los objetivos generales de la Constitución en un cierto número de problemas específicos a los que brinda soluciones concretas por medio de convenios y recomendaciones. Así, los métodos normativos existentes no pueden asegurar un progreso análogo y coherente en todos los frentes del trabajo decente. Esos métodos tampoco pueden garantizar la aplicación universal de cualesquiera normas específicas en los diferentes países y sectores; la eficacia de las normas en la economía informal, en particular, se pone con frecuencia en entredicho.

Los acontecimientos recientes han mostrado, sin embargo, que existen vías por medio de las cuales la acción normativa puede hacer frente a esas limitaciones aparentes.

En primer lugar, la cuestión de la universalidad. La aspiración al trabajo decente es universal al igual que nuestra obligación de hacerla efectiva en la medida de lo posible. Ahora bien, el contenido de esta aspiración depende de las circunstancias y posibilidades de cada país. La garantía de la universalidad del trabajo decente no implica la imposición de un modelo uniforme fijo. Supone asegurar la universalidad del progreso en sus diferentes dimensiones. Una condición necesaria, aunque no suficiente, es la garantía universal de los principios y derechos básicos, que son los instrumentos esenciales para tal progreso. Como ya se ha señalado, de esto precisamente trata la Declaración.

En segundo lugar, la cuestión de la interdependencia. La interdependencia de los elementos del trabajo decente no significa que haya una fórmula mágica y uniforme para combinarlos. Como ya se ha señalado, en algunos casos la elección entre opciones puede ser difícil, y resulta apropiado e inevitable dejar que cada Estado Miembro resuelva esta cuestión a la luz de las circunstancias especiales y de las preferencias de cada país. La verdadera pregunta es, por consiguiente, cómo la acción normativa, pese a su carácter fragmentado, puede ayudar mejor a los Estados Miembros a que su elección sea más significativa y esté mejor fundamentada.

La combinación de la Declaración y el nuevo enfoque integrado de las normas que el Consejo de Administración adoptó con carácter experimental el pasado mes de noviembre abren una nueva vía. La Declaración tiene como objetivo dar a los trabajadores la posibilidad de expresar su opinión de manera colectiva e individual, y por consiguiente de influir en las decisiones públicas. El enfoque integrado, que se propone reforzar la coherencia de las normas agrupándolas en familias en torno a las cuatro dimensiones del trabajo decente, servirá también de marco para una evaluación sistemática de su impacto. En esa evaluación se deberían documentar los vínculos positivos entre las familias de normas y así alentar a los Estados Miembros a hacer progresos simultáneos en cada uno de los frentes del trabajo decente.

¿Se agota de esta manera el potencial de la acción normativa de promover el trabajo decente? Considero que no. Sigue habiendo varias posibilidades, en particular en lo que se refiere a nuestra acción en favor de los principios fundamentales, que se podrían adoptar sin sobrepasar las fronteras del voluntarismo.

A título de ejemplo, podríamos pensar en acciones específicas para eliminar las prácticas que son más contrarias al espíritu de la Declaración. Así, los gobiernos podrían acordar eliminar las excepciones respecto de los principios y derechos fundamentales que se aplican en algunas zonas francas industriales (ZFI). Podríamos, de hecho, convertir en un objetivo la transformación de las ZFI en los prototipos de la economía global, en lo que se refiere al respeto de la Declaración. Bajo los auspicios del Pacto Mundial, podríamos promover el diálogo entre los gobiernos, los trabajadores y las empresas que ejercen actividades en las ZFI con el fin de que las garantías solicitadas por las compañías como condición para invertir en esas zonas, o sus prácticas de gestión, no menoscaben los principios y derechos de la Declaración. Una primera medida práctica para la OIT podría ser abrir un registro voluntario de todos los países comprometidos a respetar la Declaración en las ZFI, reforzado por programas específicos de cooperación técnica para apoyar a los mandantes en ese esfuerzo.

También cabría considerar que todas las partes interesadas pidiesen a la OIT que emitiera una opinión técnica o que actuara como mediadora en los asuntos respecto de los cuales el diálogo social o el acuerdo tripartito están resultando difíciles. Si todos nosotros logramos desarrollar una confianza suficiente en nuestros métodos de trabajo, la Oficina podrá responder de muchas maneras a las solicitudes de colaborar como un «intermediario imparcial». Valga citar como ejemplo mi reciente experiencia respecto de Colombia y Venezuela, en donde los buenos oficios de la OIT han ayudado a promover un acuerdo tripartito sobre cuestiones difíciles y complejas. En la Argentina, un reciente decreto en relación con el diálogo social se refiere a la OIT como observadora y asesora en ese proceso.

Acción normativa y trabajo decente

La acción normativa es una herramienta indispensable para convertir en realidad el trabajo decente.

Los acontecimientos recientes han mostrado, sin embargo, que existen vías por medio de las cuales la acción normativa puede hacer frente a esas limitaciones aparentes.

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3.4 Establecimiento de vínculos y alianzas

Ahora bien, en definitiva la cuestión del establecimiento de asociaciones conlleva otra cuestión, la de la legitimidad. Hoy en día, la fe que se tenía en todos los tipos de organizaciones representativas se ha ido reduciendo a medida que ha disminuido su capacidad para obtener lo que la gente busca. Los gobiernos y las organizaciones internacionales, las ONG, los partidos políticos, las empresas, los sindicatos y otros son objeto de distintas críticas que los tachan de ineficaces. Mucha gente en todo el mundo estima que no se están atendiendo sus necesidades y no se está escuchando su voz, que la desigualdad y la inseguridad están en aumento, y que las reglas del juego no son justas. Existe el sentimiento de que se están descuidando importantes valores. Como es natural, cuestionan a aquellos que a su juicio tienen la responsabilidad o las facultades necesarias para cambiar la situación.

¿Cómo puede aumentarse la legitimidad? Creo que es capital que aquellos que detentan la autoridad tengan la capacidad de reconocer y responder a las distintas voces que se expresan en la sociedad, así como la capacidad para trabajar para la gente y con la gente. También es necesario que estén en contacto permanente con las realidades cambiantes de la base.

Al final, la legitimidad depende de lo que se considera recto y justo, de si se satisfacen las demandas razonables, y si las instituciones locales, nacionales y mundiales pueden cumplir sus promesas. La buena noticia es que la gente de todo el mundo está expresando su sentir; algunos en las calles, pero muchos más en sus comunidades. Este liderazgo ciudadano me da esperanzas. Este fenómeno puede adoptar muchas formas: la gente está haciendo cambios, examinando premisas anticuadas, probando nuevos modos de vida y nuevas maneras de organizarse. Conectarse con estas realidades también constituye un reto para la OIT.

doctrina y opiniones