SISTEMA MIXTO DE PENSIONES ¿ MIXTO DE VERDAD? [*]

RESUMEN

Luis Eduardo Díaz[†]

 

           

Se sostiene sobre la base del derecho comparado que la Comisión Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social en Venezuela  no propone un régimen mixto venezolano de pensiones tomando como referencia el caso uruguayo. Y que en todo caso, su posible instrumentación debe considerar el impacto a la nómina y erogaciones fiscales considerables.

 

Palabras claves: Pensiones, seguridad social, costos laborales.

                                                                                             

INTRODUCCIÓN

           

Una Comisión Presidencia preparó a finales del año 2000 en Venezuela una reforma legislativa de la normativa de seguridad social de 1998, después de someterla principalmente a una rigurosa critica política. Se ha seleccionado uno de los anteproyectos, el de pensiones, por lo que la referencia a los restantes sobre empleo, aseguramiento de contingencias profesionales, salud  y la ley general de seguridad social,  servirán tan sólo para ejemplificar las aseveraciones aquí hechas.

 

El presente trabajo tiene por objeto elaborar los supuestos teóricos de un sistema mixto de pensiones para después sobre la base de la legislación que se adopta normalmente como referencia, la uruguaya,  demostrar la no existencia de tal régimen en la propuesta de la Comisión. Por último, determinar su posible instalación y grado de cobertura, analizando para ello la estructura financiera y los sujetos protegidos.

 

1. EL RÉGIMEN MIXTO DE PENSIONES

 

1.1.Consideraciones Teóricas

 

En teoría un régimen  mixto de pensiones  involucra una mayor participación                                             

contributiva de empresarios y trabajadores a la par que va disminuyendo de manera progresiva la

 

participación del Estado, bien sea mediante acuerdos individuales y colectivos o imperativos

 

legales que introducen la capitalización individual, ( CI ), las partes pueden aumentar sus

 

compromisos con el futuro previsional y por ende, asumir responsabilidades de largo plazo para y

 

durante la vejez.  Se trata de un sistema que al introducir la CI como ahorro personal y un sistema

 

solidario como soporte,  involucra a los actores sociales en su destino sin añadidos paternalistas de

 

los gobiernos, combinando solidaridad con ahorro personal, seguro colectivo y ahorro individual,

 

técnica asegurativa con reglas financieras. Pero supone un financiamiento de los privados mayor,

 

porque ambas franjas reciben cotizaciones para otorgar cada una  prestaciones, por solidaridad y

 

por ahorro.

 

 

                         En Uruguay, la cotización del patrono se destina al régimen solidario exclusivamente, el que además recibe la de los trabajadores y auxilios del Estado. Por encima de la franja de solidaridad, ni el Estado ni la sociedad en su conjunto, deben ayudar a quienes precisamente pueden costear su propia pensión.  Las figuras que siguen explican la composición mixta del sistema uruguayo:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

             Figura A

Jubilación por Solidaridad Inter – Generacional

                                  

Aportes Patronales           12,5%     Tributos afectados             7 % IVA     Asistencia Financiera     del Estado     Aportes Trabajadores       15 %           Figura  B     Jubilación  por  Capitalización  Individual                                    Cuentas Individuales (CI)                Aportes Obligatorios 15 %                Aportes Voluntarios

 

 

 

 

 

 

 

.            

                              

                              

                              

                              

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                        *Los  salarios en

                                    pesos de El Uru-

I          

 

           

 

 

 

 

 

 

Fuente: Elaboración propia a partir de Zeni, Larrañaga Nelson “El Nuevo Modelo de Previsión Social Uruguayo”, Montevideo: Fondo de Cultura Económica, 1996.

Embajada de Uruguay en Venezuela , Septiembre de 2000.

Zumaran, Juan José. “La Reforma de la Seguridad Social Uruguaya”, en Economía Hoy (11y 12 de septiembre del 2000). Caracas.

AISS “La Reforma de las Pensiones en América Latina”. Boletín No. 5 de 1999 , Buenos Aires.

 

El sistema permite también a los afiliados con ingresos inferiores a los $ 5000 pesos, destinar el 50% de sus aportes a la  CI , aumentando la prestación jubilatoria del solidario, del 50% al 75%, esto es una bonificación, como estímulo a la ampliación de la cobertura por el ahorro individual, de suerte que se computa un ingreso adicional al realmente aportado en la franja solidaria ( artículo 8 de la Ley No. 16.713 de 03/09/95) y de esta forma, la otra mitad de los aportes destinados a la CI, podrá servir para adquirir una pensión mayor que la que se obtendría destinando toda la contribución al régimen solidario.

            Quien pueda asumir su responsabilidad, adquiere una pensión directamente ligada a sus ingresos sin recibir aportes de la sociedad, por lo que la redistribución funciona en el primer pilar solidario.  El problema parece radicar en que los salarios de la escala inferior no tendrán un suplemento adicional, sólo una pensión básica, la que corresponderá en definitiva al promedio de los salarios devengados.

El período de referencia para el cálculo de la pensión solidaria del Uruguay  es de 10 años y equivale a no menos del 50% del sueldo básico.  Se adicionará un 0,5% por cada año que exceda de 35 años de servicios con un tope de 2,5%.  Y a partir de los 60 años por cada año adicional que se difiera el retiro, se agrega un 3%  por año hasta un máximo de 30%, es decir, hasta un 82, 5 % máximo de sueldo jubilatorio ( Figura A). Si no hubiere causal, por cada año que supere los 60, se adicionará un 2% hasta llegar a los 70 años, o hasta la configuración de la causal, si fuere anterior.

Existe otro supuesto de construcción del régimen mixto, digamos que un criterio a seguir:  Debe ser equilibrado.  La asignación de ingresos entre el reparto y el ahorro debe estar en una frontera que permita hacer una clara división, de forma tal que la cobertura vertical sea lo más equilibrada posible.  Sin embargo, se imponen, como aconteció en Uruguay, las preferencias políticas por un régimen en desmedro del otro, específicamente el de ahorro por el de solidaridad (Camacho, 1993 ; Lazarow y Saldain, 1997 ).

En el caso venezolano no hay manera de establecer los límites salariales del sistema mixto, pues, la mayor parte de la población se ubicaría en el reparto, siendo el del ahorro un espacio restringido de acuerdo a los datos que siguen tomados de diarios de circulación nacional (El Nacional del 26-08-1999 y el 25-08-2000; El Universal, 30-04-01; Avalos, Ignacio: “ Números y porcentajes de un país precario,” El Universal del 10-04-01 y Maza Zavala, Domingo: “ La Economía Sumergida ,” en El Nacional del 11-10-2000) :  Apenas un 20 % de la población pertenece a  los estratos A, B y C con salarios promedios entre 5000.0000 ( Ay B ) y 523.000 bolívares ( C ). El estrato D esta representado por un 39 % de la población con un salario promedio mensual de 210.000 bolívares y al E pertenece el 41 % de la población con un salario promedio de 92.752 bolívares. El promedio nacional es un dato relevante, 304.000 Bolívares. (Datanálisis, 2001 e IVSS, 1997) y demuestra que la oportunidad de ahorro es escasa, igual para el sector informal, entre un 50 y 55 % de la PEA y desocupados, entre un 14 y 15 %.

A lo anterior hay que sumar algunos factores que inciden indirectamente en el funcionamiento de un régimen mixto, a saber cinco :

1.1.1.      Las cotizaciones regulares no alcanzan al 30 % de 6,9 millones de afiliados, apenas 2,7 millones cotizan.

1.1.2.       El 86 % de la población no puede adquirir la canasta básica de alimentos calculada para abril del 2001 en 602.000 bolívares.

1.1.3.       El salario de la  mujer es un 30 % menos que el percibido por el hombre.

1.1.4.       En razón de la homologación de las pensiones al salario mínimo -que se viene cumpliendo desde mayo de 2000- existen deudas acumuladas desde junio de 1997, y que equivalen a más de 500.000 millardos de bolívares.

1.1.5.       Por último, hay un factor clave para cultural y políticamente entender la reforma venezolana. Me refiero a la situación y posición de Petróleos de Venezuela ( PDVSA) en torno al tema. En términos generales, la empresa tiene dos planes de jubilación: El básico que abarca a todos los trabajadores y el contributivo, donde el empleado en forma voluntaria paga un 3 % de su salario mensual y 25 % de sus prestaciones sociales, entre otras opciones de pago, pudiéndose jubilar a los 60 años y 15 años de servicio. La segunda opción prevé 55 años de edad y 25 años de servicio en la corporación, recibiendo como pago de pensión el 60 % de su sueldo más el complemento, si hubiere optado al mismo. Este es un sistema de prestación definida que no quiere ser cambiado sustancialmente por el Presidente de nuestra principal industria, tal vez revisado para aumentar la prestación. Con respecto al tema particular de la reforma ( EL Universal. Reportaje de Patricia Ventura del 06/12/00 ) el Presidente Guaicapuro Lameda  ha dicho:

“ Estuve revisando las cifras de las pensiones y sólo encontré una por 13 millones de bolívares. También encontré que 91 % de los pensionados de PDVSA cobran menos de 500 mil bolívares y que de ese monto 83 % tienen pensiones de 250 mil bolívares (...) 1 % tiene pensiones de 4 millones de bolívares. ” Aclaró también que las pensiones de PDVSA no se homologan, lo cual genera que “hayan ex presidentes de filiales que tienen pensiones de 250 mil bolívares.” En su condición de militar, el ex jefe también de la Oficina Central de Presupuesto, dijo refiriéndose a su sector :

“ Si un militar se retira antes de los 10 años, se retira con cero bolívares en el bolsillo (...) Un militar está al servicio las 24 horas del día y los 365 días del año con sueldo básico sin cobrar horas extras y no tiene primas de riesgo aunque trabaje en la frontera.”

 

Una conclusión es que estos sectores, el militar y el petrolero, entre otros, no aceptarán cambios sino aumentos de sus prestaciones definidas, sin vincularlas al ahorro individual salvo como complemento, lo que no tiene que ser distinto para los demás segmentos laborales cuando de una reforma se trata, porque sino, no es reforma integral y menos es sistémica.

 

1.2. La Estructura Financiera             

 

Las diferentes configuraciones de los sistemas de pensiones dependerán de múltiples factores y los tipos de selección política predominantes ( vía ejecutivo, parlamento, concertación con la oposición ) son muy variados. En el caso venezolano están planteadas las siguientes alternativas:

 

1.2.1.      Que la capitalización individual sea exclusiva.  Opción que es arriesgada para los afiliados por las bajas pensiones que podrían pagarse, pero a un costo menor para las empresas, al eliminarse los aportes al pilar solidario (Figura A).

 

1.2.2.      Que el reparto sea entonces una opción fiscalmente válida, pero a riesgo esta vez de una administración estatal  ineficiente (Figura A)

 

1.2.3.      Que   se  estructure  el  sistema  como la ha previsto la Comisión Presidencial, lo 

             que significará un alto costo para el fisco y las empresas.⁽¹⁾

 

1.2.4.      Que se absorba el sistema jubilatorio uruguayo, lo que dejará al reparto intacto y

al ahorro sin posibilidad de potenciarse sobre la economía.

 

1.2.5.      Otra opción, es  aumentar  la  cotización en la franja solidaria, contribuyendo los

            afiliados  a ambos regímenes.  El efecto  sería  el  de aumentar más el costo de la  

            nómina  a  límites  intolerables.  Esta  opción  obligaría  a  disminuir  o  eliminar  

            otras contribuciones, lo que socialmente no deja de ser un problema.⁽²⁾

________________

 

(1). El costo indirecto actual equivale a un 53,20 % pero una estimación tomando en cuenta los anteproyectos y las leyes vigentes de Política Habitacional, INCE y alimentación, los eleva a un 78.35 % hasta un 89,35 %, sin incluir guarderías infantiles.

 

(2). En Uruguay se aumentó la contribución del trabajador a cambio de un incremento salarial y disminuyó para los empresarios.

 

 

Otra consideración que habría que hacer, parte de la hipótesis de vincular el  ahorro privado y la solidaridad pública para enfrentar el envejecimiento de la población y contar con recursos para generar empleos.  Es una propuesta previsiva de los riesgos del desempleo y el envejecimiento.  Y aparte, se atiende  fiscalmente otras áreas como la salud y la educación, lo que se ha planteado en el caso venezolano repetidas veces.  Así pues, se anuncia cubrir hasta con  un 10%  del PIB la salud, y hasta incrementar el presupuesto de la rama judicial.  Se busca en conclusión con el modelo mixto, la salud financiera de la seguridad social, reportando a futuro una rentabilidad mayor (comparativamente mayor) a la del sistema público de reparto.

 

2. EL RÉGIMEN MIXTO DE PENSIONES

2.1. Aplicaciones

La aplicación del modelo mixto presenta dos alternativas:  Una es aumentar la cotización y ello afecta la popularidad de los gobiernos.  Otra, es disminuirla del tramo público para desviarla a la CI, pero ello no resulta siempre fácil, por el desfinanciamiento de aquél, aparte de pagarse las pensiones ya causadas y las jubilaciones por antigüedad.

En el caso venezolano, la transición de un régimen a otro tiene un tratamiento abiertamente discrecional, inconstitucional y políticamente  incierto:

 

-Ejemplo de lo primero lo constituye la disposición transitoria primera del anteproyecto de Ley Orgánica de Salud, regulándose por resoluciones “ el proceso de transición mediante el cual se integrarán progresivamente bajo una sola rectoría los organismos (...) que cuentan con financiamiento del Estado, ” cuando ello es precisamente uno de los propósitos de la normativa propuesta, el de impulsar un sistema único de salud universal y de acceso gratuito.

 

-Ejemplo de vicios inconstitucionales lo constituye el primer aparte de la disposición transitoria quinta del anteproyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, mediante la cual : “ Los beneficiarios de más de una jubilación o pensión otorgadas por regímenes especiales de jubilaciones y pensiones del personal al servicio del Estado, deberán escoger la más conveniente,” una propuesta confiscatoria, o la de abrogar el régimen de jubilaciones de la función pública cuando esta previsto en el artículo 147 de la carta política destinado a los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales.

 

Y un ejemplo de que los anteproyectos tienen un destino políticamente incierto, lo constituye las dificultades para construir consensos previos en el seno de la Comisión Presidencial, y futuros después de haber sido entregados a la Asamblea Nacional.

Existen soluciones eficaces para la transición, aunque más de las veces impopulares y muchas de ellas no comportan modificaciones estructurales. Tomemos como ejemplo a Uruguay y España.  Son algunas de ellas las siguientes:

2.1.1.      Impuestos Generales, especialmente afectados, como ha ocurrido en el        Uruguay  (ver Figura A).

2.1.2.      Ampliación de las reservas de la seguridad social, como ha ocurrido en España (  El País, 2001).

2.1.3.      Ampliación del período de cómputo para calcular la pensión, como en España.

2.1.4.      Aumento de la edad para pensionarse, como en el Uruguay.

2.1.5.      Aumento del número de años de cotización, ahora son 35 años en España y 30 en El Uruguay.

Todas estas alternativas ameritan a su vez ciertos arreglos consensuados y vitales para la buena marcha del Estado, entre los cuales está el evitar el otorgamiento de jubilaciones especiales que buscan prescindir de personal activo a una edad muy temprana, a contracorriente de la postura que suponemos más sensata: Aplazar el retiro por la mayor longevidad ( Ploug, 1995 ).

 

3. CONDICIONES DE OPERACIÓN DEL PILAR DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL

 

3.1. Normas de Control

Los fondos de pensiones que conforman las cuentas de ahorro personal, constituyen grandes masas de dinero ajenas a la intervención de los gobiernos en su administración e intención de destino, siendo este uno de sus éxitos más exhibidos.

La acumulación es considerable, dependiendo del tamaño del mercado, la antigüedad del

 

mecanismo que contabiliza las transferencias a cuentas individuales y el financiamiento de la

 

pensión estimada: Los activos en fondos privados en pensiones en el sistema de capitalización más

 

antiguo de América Latina, el de Chile, equivalen a un 50 % del PIB (Vives, 1999 y The Wall

 

Street Journal Americas editado por El Nacional, 1997 ).

 

La acumulación prolongada de esos activos (ahorro propiedad de los trabajadores), tiene un impacto considerable en el conjunto de la economía.  En tiempo muy breve pueden convertirse en los principales inversionistas, lo que podrá provocar desajustes en caso de venderse posiciones corporativas.  Ello obliga a normar tres aspectos fundamentales:  El primero tiene que ver con la movilización de los recursos y los tipos de instrumento y emisor, lo que no se precisa en el anteproyecto de pensiones. Esta liberalidad parece inconveniente por varias razones:

3.1.1. Que las peores inversiones se hagan en el país y las mejores en el exterior.

3.1.2.      Que buena parte de las inversiones se realicen en el exterior, porque en el país no hay mercado y

3.1.3.      Que las normas reglamentarias cambien continuamente para asignar fondos a determinados instrumentos, que interesan ser colocados a un precio por los corredores de bolsa vinculados indebidamente con los miembros de la Comisión de Calificación de Riesgos⁽³⁾ 

El segundo aspecto es el relativo a la supervisión para evitar :

 

3.1.4.      Un comportamiento abusivo de los administradores.

3.1.5.      Casos de selección adversa.

3.1.6.      Conflicto de intereses.

3.1.7.      Debilidades en el poder de elección del afiliado.

 

Y finalmente, la representación de los trabajadores en los directorios: Se trata de un asunto sin desarrollo legislativo en ninguna parte aún y se refiere a que las acciones adquiridas y que representan una parte del mercado de valores, son de los trabajadores, posicionamiento discreto sin embargo, en razón que la inversión accionaria depende de los riesgos potenciales y de la profundidad del mercado bursátil. 

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(3) Organismo que determinaría las categorías de calificación de riesgos admisible para inversiones con recursos de los fondos de pensiones ( numeral 1 del artículo 113 del anteproyecto ).

Para que los fondos puedan operar se requiere aparte de un administrador que contabilice su patrimonio por separado, como se hace por ejemplo con el fideicomiso; se requiere además de tasas de retorno positivas y estables, y sin duda, de un marco legal exhaustivo, preventivo y sancionador.

Estas son condiciones normales que se exigirían en cualquier parte y de cualquier  manera a quien  se  le  dé  la  tarea de administrar unos fondos de terceros que tienen el único propósito de comprar una pensión, después de un largo período de acumulación.  Pero existe otra exigencia en la que quiero detenerme y es la de la confianza,  como variable interviniente después del “deslave bancario” de 1994.  Habría que sumar el ruido político que adormece al sector productivo privado, pese a contarse con variables macro positivas. Confianza se exige también por que los privados lo hagan bien y el gobierno supervise mejor.

En  las  condiciones actuales, del lado de un sector del gobierno, existe desconfianza por los

 

fondos  de    pensiones,  los  acusan  de  excluyentes  y  costosos para el fisco, lo que no deja de ser

 

verdad  (Gabinete Social, 2001).  De  otro  sector  del gobierno,  existe una postura de defensa de la

 

CI,  lo  que  no  deja  de  llamarse  régimen mixto, con argumentos claramente financieros (OPAM,

 

2001),  mientras,  el  sector  sindical  está  concentrado  en  asuntos   electorales,  los  que  sabemos

 

consumen  tiempo. Y  por  el  lado de  los  privados,  se  antienen las expectativas favorables, sobre

 

todo cuando en la redacción final del Artículo 86 de la Constitución  participó  muy  activamente el

 

Ejecutivo,  reduciendo  las  rigideces  de  sus  redacciones originales, lo que no se lograría del todo,

 

por  lo  que  las  opiniones van de la negativa a la duda de su instalación  (ediciones de El  Nacional

 

del 31-10-99, del 15-07-2000 y 15-11-2000).  De allí pues que la norma sea confusa y de elevación

 

interpretativa segura por la Sala Constitucional, cuando estalle la división de las tendencias.

 

 

4. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE LOS SISTEMAS PENSIONALES DE URUGUAY  Y  VENEZUELA

           

El régimen de jubilación por ahorro individual  del Uruguay requiere de aportaciones del trabajador, cumpliendo los mismos requisitos exigidos por el nivel solidario para tener acceso a las prestaciones, 60 años de edad y 35 años de servicio.

La pensión dependerá del saldo acumulado en la CI a la fecha de traspaso de los fondos desde la AFAP  a una compañía aseguradora  elegida por el afiliado, de la tasa de interés y de la expectativa de vida del afiliado.

 

4.1. Semejanzas

 

4.1.1. Promoción del ahorro interno y del mercado de capitales.

4.1.2.      Acercar o relacionar los aportes a las asignaciones de pasividad.

4.1.3.      Acumulación en cuentas personales cuya tasa de reemplazo puede resultar inferior a la de regímenes especiales (una igualación hacia la baja que algunos gremios rechazan, como lo hicieron las cajas para-estatales del Uruguay, la caja militar y la policial) y en el caso venezolano, puede resultar inferior al salario  mínimo, lo que sería inconstitucional.

4.1.4.      Las administradoras  pueden ser públicas o privadas. Es posible que el IVSS sea una administradora y conserve para sí ciertas prerrogativas: Recaudación, la historia laboral, el antiguo programa, la asistencia financiera del Estado, entre otras, como lo hace el Banco de la Previsión Social (BPS) del Uruguay.

4.1.5.      La edad mínima de la mujer para pensionarse aumentaría en 5 años, como en Uruguay, igualándola a la que ya existía para los hombres.

4.1.6.      Existen disposiciones generales en lo que respecta al patrimonio de las administradoras, las Comisiones que pueden cobrar, normas de inversión y  custodia, supervisión y sanciones.

 

4.2.      Diferencias

 

4.2.1.      El régimen solidario venezolano es deficitario desde su inicio con la cotización proyectada ( OIT, 1998 ).

4.2.2.      Las prestaciones no se reciben de forma combinada, una parte por reparto y otra por ahorro individual.  Y ello porque la CI en Venezuela no es un complemento de la pensión por solidaridad, sino que es la única pensión.

4.2.3.      Quien no aporta es considerado igual a quien lo hace para acceder a una pensión mínima.^(4).

4.2.4.      No se mantiene, ni siquiera reformado, el régimen anterior administrado por el IVSS, como sí sucede con el BPS.

 

 

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(4) Sin embargo, el anteproyecto de pensiones establece diferencias en torno a la obtención de la garantía del Estado : Una pensión asistencial para mayores de 65 años ( puede incrementarse la edad ) no homologada al salario mínimo y la pensión mínima garantizada propiamente dicha para quienes hayan cumplido 60 años de edad y 30 años de servicio ( la edad se incrementará progresivamente hasta alcanzar los 65 años y puede seguir elevándose).

 

 

 

4.2.5.      La tasa de ajuste aumentó en Uruguay para los trabajadores, lo que se compensó con un alza de salarios y disminuyó como dijimos para los empresarios.  En Venezuela se eleva para ambos ( del 6,50 % al 18,20 % ).

4.2.6.      Antes, en Uruguay y ahora en Venezuela, la pensión mínima se establece con el salario mínimo nacional.  La suerte de los pensionados venezolanos dependerá en consecuencia de un factor externo de imperativo constitucional

4.2.7.      La tasa de restitución en Uruguay no bajaría de 82,5% sobre el máximo de asignaciones salariales fijado para el régimen de reparto (5.000 pesos).  En Venezuela, la tasa de reemplazo propuesta es indefinida, depende del rendimiento de los fondos, porque al fin y al cabo la pensión mínima establecida es una garantía estatal.

4.2.8.       Se exigiría 30 años de servicio, como era el anterior sistema uruguayo que establece ahora la antigüedad en 35 años.

4.2.9.      Se le otorga al BPS competencia para levantar la historia laboral de los afiliados.  El IVSS no tiene tal atribución, conferida a un servicio autónomo dependiente del Ministerio del Trabajo.⁽⁵⁾

 

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 (5) Se trata del Servicio Autónomo de Recaudación e Información de la Seguridad Social ( artículo 33 del anteproyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social ).

 

 

 

 

 

5.            LAS  EXCLUSIONES

 

5.1. Causas que explican la baja cobertura

 

 La tasa de sindicación en descenso ha restado consistencia -en medio de la apertura económica que la ha causado- al movimiento sindical latinoamericano estrechamente vinculado a los partidos de masas.

            Los trabajadores no tienen quienes los representen y los que están desempleados no tienen formas permanentes de organización.  En nuestro caso, la influencia política sin cuadros en la base, ejercida principalmente por la CTV y perdida por el desplazamiento del establecimiento anterior a finales de 1999, debe, no sólo intentar recomponer su interior con representación plural y crítica, sino adicionalmente; conectarse con grupos no sindicales con idéntico talante discusivo (lucha contra la pobreza) lo que está muy lejos de ser exclusivamente un planteo sindical.

El lazo de unión puede ser el de la seguridad social.  Es una manera políticamente correcta de incluir a los excluidos y a aquellos que no tienen posibilidades de cobertura material como los trabajadores independientes a los que un sistema como el de pensiones le resultaría altamente costoso, porque asumen la cotización del empleador de acuerdo al artículo 49 del anteproyecto de pensiones, del 16,20 % al 18,20 % en 5 años sin mencionar los demás subsistemas.  El problema sindical parece ser entonces mas bien un problema social, de vinculación con  otros sectores y movimientos sociales. 

 

 

La dependencia en cualquiera de sus formas, gremios débiles o inexistentes y el retraso tecnológico por economías de enclave explican la expulsión de diferentes  categorías de trabajadores de la seguridad social.  Una o más de estas causas han producido poca o ninguna protección.  Este tratamiento desigual, puede desarrollarse en un ambiente de tecnología de punta, pero con un organismo sindical débil, como ocurre con los bancarios, por ejemplo, o con una clase campesina con relaciones de producción pre-capitalistas, aunque organizada bajo las banderas de la social-democracia latinoamericana, o con universitarios como  categoría intelectual aupada por el social-cristianismo venezolano  o  por tendencias socialistas como el Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR) y el Movimiento al Socialismo (MAS) que lograron organizarse como fuerza política en el ejercicio de la autonomía universitaria ( Díaz, 1999 ).

            - En el caso de los bancarios como de cualquier otro trabajador dependiente, es posible la afiliación, empero con alcances previsionales limitados, si la convención colectiva o la ley, no les otorga tasas de restitución altas y revisables  cada cierto tiempo.

            - En el caso de los trabajadores rurales, el derrumbe de los partidos de masas como el APRA del Perú, el PRI mexicano y AD en Venezuela, sumado al fracaso de la reforma agraria;  la falta de desarrollo de las relaciones de producción capitalistas; y las dificultades de acceso al campo, sin duda, alejaron más las posibilidades de inclusión de ese sector. 

            - Y en el caso de los docentes, las condiciones materiales de producción, el desarrollo histórico de la institución universitaria y su ubicación como clase política, produjo un instrumento legal protectivo de mayor alcance.

 

Son pues tres sectores, más o menos cercanos al desarrollo del capitalismo.  A los rezagados por el tipo de servicio, sexo, edad o raza, se le unen nuevas modalidades contractuales calificadas por el sindicalismo español como “contratos basura” y que empresarios de cualquier parte consideran flexibilidades naturales de la globalización, o que se generan por la crisis del empleo y la reducción de inventarios.  El problema es que la falta de integración se debe a la pobreza, la dependencia de factores externos a la auto-regulación del empleo (trabajo independiente), a estatutos especiales poco o nada desarrollados y a que, la capacidad institucional es deficiente. 

 

 Las posibilidades de cobertura de los trabajadores con estatuto especial dependerán de medidas de promoción de empleo, subsidios directos bien focalizados y opciones asegurativas que pueden brindarse a los independientes en el subsistema de salud, asistencia funeraria y pensiones.  Por último, fortalecer la administración de servicios de bienestar del Estado es esencial.  Cabe preguntarse si desde un Ministerio como el de Finanzas (es el despacho que tiene a su cargo el mayor peso direccional de la reforma venezolana en pensiones) puede propiciarse una tarea de crecimiento horizontal de la seguridad social.  Está claro que no.  Suponemos que la reforma tiene que girar hacia un despacho social y permanente como el Ministerio del Trabajo.

 

^{5.2.      La  Cobertura en un régimen mixto}

            Una  interrogante  que  nos  planteamos es de si es posible con el régimen mixto extender la

 

cobertura.    Hasta   ahora,   las   reformas   se  han   planteado   el  tema  como  prioridad.   Pero  la

 

segmentación   del   mercado   de   trabajo,   el   desempleo,   las   formas   contractuales  de tiempo

 

determinado   y   los   costos   indirectos que quieren evitarse, han impedido la tarea.  Véase que no

 

tiene nada que ver en principio el tipo de régimen con la fuerza laboral protegida.  Estos desajustes

 

de   activos   decreciendo y  pasivos   en aumento, pueden tener otras explicaciones: Una de ellas se

 

relaciona  con la pérdida de la solidaridad en términos redistributivos.  Otra tiene que  ver con la no

 

separación  de  lo  asistencial  con  lo contributivo, separación de aguas que es necesario hacer para

 

que   el   bienestar   no   tenga   sólo   una   dosis   fiscal.   La   visión   acerca   de  las  instituciones

 

gubernamentales,  es  otra  explicación  alineada  en  la  vía  contraria  al  pensamiento  del   Estado

 

mínimo.  Por  el  contrario,  el aparato gubernamental no es poderoso ni útil para los ciudadanos; es

 

caro  por  su  ineficiencia y  lento  por  su  burocracia.  Más  bien  se  trata  de  fortalecer el espacio

 

institucional  de  los  gobiernos.  Pero  queda absolutamente claro que cuando la previsión social se

 

traslada  a  un  ámbito  público, se invierte en asistencia social y que cuando se giran los recursos al

 

sector privado, aumentan los rendimientos de los fondos, pero no así la cobertura.  La combinación

 

de ambos  regímenes  no  necesariamente  es  un  acicate  para lo último.  Por lo visto, y ésta es una

 

idea  para  posterior  examen,  el  tamaño  y  calidad  de  la protección, depende de la generación de

 

empleo  en  cantidad  y  calidad  suficiente  y  de  la  prevención  como  inducción  necesaria de los

 

procesos  para  crear  después dos líneas de defensa fundamentales:  La solidaridad y la supervisión

 

de  los  lugares  del  trabajo.   En síntesis,  lo que sostenemos aquí es que el diseño financiero no da

 

cobertura.  La supuesta  competencia  entre  administradoras tampoco la ha ofrecido. Al decir de la

 

experiencia de todos los países ¿ Cuántas administradoras de  fondos de pensiones pueden haber en

 

Venezuela?   Menos   hoy   que   ayer   -según   el   artículo   89  del  anteproyecto-,  dado  que  las

 

administradoras  se  reparten  el  mercado sin concentrar más del 18 % del total los afiliados, como

 

ocurre en México.  Y  el  despliegue paralelo, totalmente inconexo de recursos fiscales para atender

 

coyunturas,   sólo  sirve  para  eso,  para  la  coyuntura.  Es necesario entonces levantar la inversión

 

privada,  descubrir  y  sostener  “yacimientos de empleo”  y  modernizar al Estado “paquidérmico”. 

 

¿Se hace esto?   Primero, hay una discusión que encierra una carga ideológica y de prejuicios muy

 

grandes  entre  sí  dejarle  a  los  gobiernos  todas  las funciones de previsión o asignársela al sector

 

privado.    Esto se resuelve políticamente en última instancia.  La concertación en segundo término,

 

no  se  ha   oficiado,   salvo   alianzas  con  el  sector  empresarial  bancario  y  con  algunos  grupos

 

económicos  particulares  que  le  abren  espacio  político  (lobby)  a  los fondos de pensiones como

 

negocio.  En  tercer  lugar,  los   esfuerzos  institucionales  públicos  se  han centrado en programas

 

asistenciales  y  de  promoción  de  una  banca  estatal  de  primer  y  segundo  piso  a  la  espera  de

 

resultados tangibles.

 

            La asistencia directa obviando aquí la discusión de la gerencia de los recursos, el pago de deudas laborales acumuladas a algunos sectores, aunque el  clima  de  conflictividad  este latente, y, la reducción de la inflación con fijación del mínimo salarial igual o por encima de aquél; han contribuido a frenar el avance de los indicadores negativos de la calidad de vida , lo que el gobierno califica como el primer paso para que hayan menos pobres en el futuro.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CONCLUSIONES

 

                        El ahorro individual ligado a la solidaridad financiera compromete más a los actores sociales. Al compromiso contributivo se añaden responsabilidades de control fiscal y de regulación especial bancaria. El diseño del sistema mixto de pensiones supone por igual un funcionamiento equilibrado, lo que se dificulta enormemente en el caso venezolano por los bajos salarios, el impacto fiscal, en la nómina y la resistencia cultural al cambio. Su instalación dependerá razonablemente de una decisión política que debe tomar en cuenta para no volverse socialmente hostil, la salud financiera de la seguridad social. Sin embargo ello no basta. La cobertura no depende del tipo del régimen financiero sino de un conjunto extra de medidas fiscales, económicas, sociales, gerenciales, y en especial, de un abanico de opciones asegurativas para los trabajadores independientes que hay que tonar en cuenta para armar un régimen de pensiones que tiene más diferencias que semejanzas con el modelo uruguayo, tomado como referencia para la reforma venezolana. Pero que en cualquier caso, la única manera de construirlo, es sólo después de someternos a un examen previo de costos laborales y elevadas erogaciones fiscales.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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