Pactos sociales y política de empleo.
El caso español (1978-1997).

Ponencia del profesor Antonio Martín Artiles
en el seminario "Relaciones laborales y
diálogo social en el Cono Sur. Empleo y
competitividad" (Universidad Católica del
Uruguay, 24 al 26 de noviembre de 1997).


INTRODUCCIÓN

La política de empleo ha figurado en los pactos sociales junto con otras medidas, acuerdos políticos y económicos. Por ello resulta indeslindable esta materia de otras y forman en realidad un "paquete de medidas" interrelacionadas. Ello es debido a que en los últimos veinte años la política de empleo ha estado fuertemente condicionada por los llamados "defectos estructurales del capitalismo" español. Defectos heredados del modelo de desarrollo de los años sesenta, durante la etapa franquista. Por consiguiente, la política de empleo y la concertación social tripartita, han estado supeditada a los llamados condicionantes estructurales que han impuesto límites al contenido y a la forma de los citados pactos. En este sentido podríamos referirnos a cinco tipo de limitaciones heredadas del "modelo económico desarrollista".

El primer condicionante heredado ha sido la industrialización extremadamente desigual a nivel territorial y sectorial de los años sesenta. En su origen dicho proceso de industrialización es dependiente del exterior: supeditado a las necesidades de importación de tecnología e inversión extranjera. En éste sentido se puede denominar al caso español como de capitalismo semi-periférico dependiente. El segundo límite lo ha constituido el propio modelo de desarrollo económico: caracterizado por una fuerte dependencia de la coyuntura monetaria debido a la débil estructura financiera de las empresas, a la falta de recursos propios, lo que ha dificultado posteriormente la modernización de las empresas. Además, hay que sumar la fuerte dependencia energética exterior: importaciones de petróleo en el contexto de los sucesivos "shocks inflacionistas" de 1973 y 1979.

Una tercera limitación ha sido la falta de concentración industrial y financiera, derivada de la política proteccionista del mercado interno durante la etapa franquista. Ello ha favorecido la abundancia de pequeñas empresas con tecnología obsoleta y carente de racionalización en la organización del trabajo. Por consiguiente, las condiciones proteccionistas ha propiciado la generación de un tejido productivo compuesto por pequeñas y medianas empresas -pymes- con uso intensivo de mano de obra, con baja productividad y no competitivas en un mercado abierto. Este problema relativo a la falta de competitividad se ha manifestado en las dificultades de las empresas frente a la creciente competencia de los Países en Vías de Desarrollo. Lo que ha llevado a plantear, desde mediados de los setenta hasta mediados la década de los ochenta, la necesidad de reestructurar algunos sectores industriales -textil, construcción naval, siderurgia y línea blanca de electrodomésticos-.

El cuarto condicionante ha sido el carácter paternalista y autoritarios de las relaciones laborales en las pymes. No habituadas a un marco democrático, formalizado y autónomo de relaciones laborales. A ello se debe añadir, como colofón, la existencia de una burguesía poco dinámica, acostumbrada al proteccionismo, a las subvenciones y al clientelismo autoritario del Estado.

Finalmente, el quinto problema será la creciente presión demográfica sobre el mercado de trabajo desde mediados los setenta hasta algo más de mediados los ochenta. Dicha presión sobre el mercado de trabajo se deriva.

Por un lado, del "baby boom" de los años sesenta. Y, por otro lado, del retorno de la emigración europea, como consecuencia de la crisis económica durante la década de los ochenta.

En suma, a tenor de estos condicionantes estructurales podríamos denominar el modelo de desarrollo económico español como fordismo semi-periférico o bien fordismo incompleto, cuyos "defectos estructurales" han condicionado enormemente la política de empleo. La mera referencia a los grandes condicionantes estructurales nos permite advertir que la concertación social tripartita ha tenido también un especial significado político y no meramente económico. En los últimos veinte años la política pactos y de empleo ha pasado por tres etapas o escenarios en las que se ha abordado los problemas con distintas metodologías.

En el primer escenario, que va desde 1978 hasta 1986, la política de empleo ha estado asociada a la política de pactos sociales, que a su vez resulta indesligable de un fuerte significado político e institucional en términos de transición y consolidación de la democracia. En el segunda escenario, desde 1986 hasta 1993, se pasa a prescindir de los mecanismos de regulación concertada y a depositar las expectativas en el mercado y en la flexibilidad del circuito del empleo. Y, finalmente, en el tercer escenario, se constata los efectos perversos de la flexibilidad del empleo, al tiempo que se ensaya una nueva metodología que trata de reforzar el papel de la negociación colectiva y la autonomía de las partes.

 

1. PRIMER ESCENARIO: CONSENSO POLÍTICO, CONCERTACION Y EMPLEO (1978-1986)

 

1.1. Pacto de la Moncloa y reformas estructurales: 1978-1979

En el inicio de la transición de la dictadura a la democracia, obviamente, el problema prioritario es de índole política: la construcción del consenso constitucional y lograr la estabilidad política. Y, en el plano económico, controlar la inestabilidad acarreada por la inflación. Los Pactos de la Moncloa, de octubre de 1977, tratan precisamente afrontar los problemas políticos y estructurales heredados del franquismo.

El primer punto de los Pactos consistió en distribuir responsabilidades y costes de la crisis. En particular, el objetivo básico era reducir la inflación y fomentar el empleo juvenil. El contenido y las líneas de acción consistió en una política de saneamiento mediante una política monetaria restrictiva. A la vez que un empeño en la moderación salarial al compás del IPC previsto y no en función del IPC del año anterior, tal como venía siendo habitual hasta entonces. Igualmente se trató controlar los precios de producto de primera necesidad. El resultado de estas medidas se plasmó en una reducción parcial de la inflación en los dos siguientes años, pero con todo, persistieron las tensiones inflacionistas hasta mediados los ochenta.

La segunda medida consistió en una política de reformas estructurales para reducir la dependencia energética exterior y liberar los precios del petróleo. Así como acometer una política de reestructuración industrial en los sectores menos competitivos (textil, naval, siderurgia, electrodomésticos, etc.). Sin embargo, dicha política de reestructuración se fue aplazando a tenor del crecimiento del desempleo, el aumento de la conflictividad laboral y las movilizaciones sindicales. La tercera medida consistió en una política de reformas institucionales de diverso carácter. En particular, inicio tímido de una reforma fiscal, al modo de otros países de nuestro entorno. Racionalización presupuestaria y del gasto público. Paulatina liberalización del sistema financiero, escasamente competitivo, atrasado tecnológicamente y muy fragmentado.

En definitiva, los Pactos de la Moncloa han tenido una importante significación política y simbólica para consensuar el proceso constituyente, que desembocó en la aprobación de la Constitución de 1978. Pero la prioridad política, supuso relegar las decisiones económicas a un segundo plano, por ello los Pactos serán insuficientes para abordar las reformas de las estructuras económicas que necesitaba el país. Incluso no se abordó la política de empleo juvenil pactada por temor a un aumento de la tensión con sectores empresariales.

 

1.2. La hegemonía de las tesis del Bloque Histórico de Progreso: 1979-1982

El siguiente pacto se gesta desde posiciones socialdemócratas. Desde inicios de la transición, la estrategia del PSOE consistía en alcanzar la hegemonía mediante la alianza en un Bloque Histórico de Progreso (BHP). Esto es, una alianza interclasista entre nuevas clases medias urbanas y progresistas, representada por el partido socialista, por un lado, y por otro, la clase trabajadora, representada por la UGT.

El Programa Económico del BHP se sustentaba en las tradicionales propuestas socialdemócratas. Inspiradas en propuestas Keynesianas, basadas en las ideas de reformas estructurales, la intervención reguladora del estado para corregir los desequilibrios sociales que genera el mercado y la necesidad de solidaridad de los trabajadores ante la crisis. De ahí, que la política sindical de la UGT se ha basado durante este período en fortalecer el papel institucional de los sindicatos, ganar influencia en las esferas del poder social y consolidar a sus estructuras organizativas. En consecuencia su estrategia se jalona en una serie de pactos sucesivos -que se llevará a cabo en los siguientes años- con la finalidad de coordinar la política de rentas con la política de empleo y reforzar el papel institucional de los sindicatos. Entonces ésta era una tarea perentoria para todo el movimiento sindical si tenemos en cuenta la inexistencia de una cultura democrática y de negociación contractual -particularmente entre los empresarios de las pequeñas y medianas empresas, pymes-. A lo que hay que sumarle la notable debilidad de las propias organizaciones sindicales recién legalizadas, así como la inexistencia de un marco de relaciones laborales y una profunda dispersión de la negociación colectiva, además con una baja tasa de cobertura.

Fruto de esta línea de acción es la consecución de una serie de pactos entre 1979 y 1982. El primero fue la firma del Acuerdo Básico Interconfederal en 1979, llevado a cabo por UGT y CEOE, que sentará las bases para la elaboración del Estatuto de los Trabajadores y la posterior concertación tripartita plasmada en el en el segundo pacto:

Acuerdo Marco Interconfederal (1980-81, al que se adhiere USO) con lo que se sentará las bases del sistema de relaciones laborales español.

A pesar de la conflictividad laboral durante este período, estos pactos constituyen un paso fundamental en la construcción del modelo de Relaciones Laborales, por cuanto supone el reconocimiento de la autoridad negociadora y la legitimidad de las partes frente a la opinión pública. Asimismo, facilitarán la homogeneización en los contenidos y ámbitos de la negociación colectiva. Con todo, los pactos no tendrán eficacia suficiente en materia de empleo. Incluso, el posterior Acuerdo Nacional de Empleo -conocido como "pacto del miedo", porque se firmó después del fallido golpe de estado del 23-F de 1981- no tubo realmente eficacia en materia de empleo. Su objetivo fue esencialmente simbólico: la consolidación del sistema democrático.

 

1.3. El lastre de los "defectos estructurales" en la política de concertación: (1982-1986)

En 1982 al llegar al poder el primer Gobierno Socialista tubo que enfrentarse con el enorme condicionante de las reformas estructurales que no habían podido llevar a cabo los anteriores gobiernos centristas (UCD) debido a la alta conflictividad laboral y a la insuficiente falta de consenso. El PSOE llegó al poder en octubre de 1982 con un programa cuyo pilar fundamental era la política económica de reestructuración industrial, el apoyo al cambio y la modernización estructural. A diferencia de otras experiencias socialdemócratas europeas, el objetivo prioritario de los distintos gobiernos durante el período 1982-1988, e incluso hasta 1993, ha sido el crecimiento económico y no la distribución, lo que sin duda constituía una prueba de fuego para los socialdemócratas españoles.

Los objetivos expansionistas del programa de corte keynesiano son sustituidos inmediatamente por la idea de ajuste y saneamiento centrada en el mercado. En cierto modo, el reajuste del programa se convertirá en una continuación de la política económica de UCD. El gobierno socialista justificó el cambio en la orientación: se dirá entonces "que era la única política económica posible". Con estos criterios se formaliza la firma de dos pactos más. El primero en, 1983, suscrito sólo por UGT y CEOE es el Acuerdo Interconfederal (AI) y considerado una carta de apoyo implícito al primer Gobierno socialista. Aunque el Gobierno no suscribe el pacto debido a tensiones y discrepancias en torno a la jornada de trabajo -petición de reducción de la jornada laboral por debajo de las 40 horas-.

El segundo fue el Acuerdo Económico y Social (1984-1986), este acuerdo tripartito tiene por objeto intercambiar moderación salarial a cambio de empleo. En este acuerdo se pactan por primera vez las medidas de contratación temporal. Aunque únicamente como medidas coyunturales supeditadas a la creación de empleo por dos años. A cambio los sindicatos -sólo suscribe el pacto UGT- recibieron incentivos funcionales para consolidar sus organizaciones, así como "pluses de representatividad" para favorecer la concentración de la representatividad.

En definitiva, dos opciones caracterizaron la política económica del Gobierno Socialista. Por un lado, la opción por el mercado y el capital privado. Esto es, centrando la expectativas de recuperación en la iniciativa privada, minimizando la intervención del sector público en la economía, y limitando el papel del estado. Esta opción por el mercado implicó, por consiguiente, priorizar la estabilidad a través de la reducción de la inflación. Lo que a su vez implicó una política monetaria restrictiva, con la consiguiente elevación de los tipos de interés.

Y, por otro lado, la opción por la modernización e internacionalización de la economía, especialmente por la estrecha vinculación con la Comunidad Europea, con la esperanza de que la riada de inversiones del capital multinacional renovara el tejido productivo y trajera consigo la innovación tecnológica y organizativa de las empresas, con lo que se presuponía que las empresas ganarían en competitividad. Estas expectativas ligada a la internacionalización pusieron el acento en la vía de la exportaciones y reducción de costos. Pero en contrapunto olvidó el mercado interno y la capacidad adquisitiva de los salarios para tirar de la demanda interna. De ahí la continua consideración de los costes salariales para ser competitivos en el exterior y la escasa consideración de los salarios en términos de poder adquisitivo.

Así, estos dos objetivos macroeconómicos se tradujeron en la política de ajuste. Lo que se plasmó en el AES, último pacto suscrito por el gobierno socialista. Tres elementos tuvieron especial importancia en dicho acuerdo. En primer lugar, la moderación salarial destinada a contener la inflación y a la vez favorecer los excedentes empresariales, el ahorro y la consiguiente inversión generadora de empleo de empleo. En segundo lugar, la flexibilidad en las formas de contratación del empleo al objeto de reducir las rigideces jurídico-institucionales para proceder a continuos ajustes del mercado de trabajo. El tercer elemento del AES fue la contrapartida que obtienen los sindicatos: consistente en la concesión de incentivos funcionales para favorecer la concentración de la representatividad laboral y limitar la dispersión de los pequeños sindicatos. En este sentido la Ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS) se convirtió en un mecanismo favorecedor de los grandes sindicatos, condición necesaria para articular y racionalizar las relaciones laborales.

En resumen, esta política fue posible durante el período 1982-1986 gracias al amplio consenso propiciado por la tesis del "Bloque Clases" que presidía las estrechas relaciones entre partido y sindicato socialista. Por entonces la estrategia "institucional" de UGT favoreció la política de concertación hasta dicho año. A partir de aquí se registro una larga política de discenso y crispación entre UGT y el PSOE. Lo que nos llevará al segundo escenario, caracterizado por una creciente desintonía de las relaciones entre ambos.

 

2. SEGUNDO ESCENARIO: DISCENSO POLITICO, FLEXIBILIDAD Y CONTRATACION TEMPORAL

 

2.1. Efectos de la política de ajuste y ruptura relaciones UGT-PSOE: 1986-1993  

Los efectos de la política de ajuste, centrada en la moderación salarial y en la flexibilización de la contratación del empleo, se reflejaron paulatinamente en los indicadores macroeconómicos, así como en las crecientes tensiones en el seno del BHP. La UGT fue poco a poco retirando su apoyo al gobierno del PSOE y por consiguiente a la política de pactos sociales.

El primer fruto fue la reducción de la inflación. El IPC pasó del 14 % en 1982 al 5,2% en 1987; como resultado de la política de moderación salarial pactada en el AI y el AES. La política de pactos contribuyó de forma singular a contener la inflación y disciplinar el comportamiento de los salarios, mediante bandas de máximos y mínimos entre las cuáles podían oscilar los mismos. Así, desde 1979 hasta 1986 el salario real fue negativo.

En contrapunto, los excedentes empresariales -excedentes brutos de explotación- se comenzaron a recuperar a partir de 1979 hasta 1988, es decir se invierte la tendencia de decrecimiento que va desde 1970 a 1977. Los datos de la Contabilidad Nacional, ponen de relieve el cambio de tendencia en la distribución funcional del PIB. Es decir, registra una tendencia inversa a la de los salarios. Los excedentes empresariales crecieron incluso hasta niveles escandalosos. La inversión comenzó a crecer a partir de 1986. Pero no la inversión productiva, sino la especulativa. El subsiguiente problema que se planteó fue garantizar la reinversión de los beneficios empresariales, en un contexto que sólo favorecía la especulación financiera e inmobiliaria. Pero además, en este contexto difícilmente sindicatos y trabajadores podían seguir aceptando sacrificios salariales sin contrapartidas tangibles en materia de empleo.

En segundo lugar, otro elemento de tensión entre la UGT y el PSOE fue el deterioro de las rentas vinculadas a los presupuestos del Estado: quedaron seriamente erosionadas como consecuencia de la restricción del gasto público. Colectivos como los funcionarios, pensionistas, jubilados y desempleados vieron reducir drásticamente su poder adquisitivo. A lo que debe añadirse las derivaciones sobre la restricción en las políticas sociales: caída de la cobertura del desempleo (del 33,6 en 1982 al 28,5% en 1988). Caída de la construcción de la vivienda pública y enorme encarecimiento de la vivienda privada.

El tercer factor del disenso, entre sindicato y partido socialista, lo constituyó el malestar generado entre los trabajadores ante la falta de cumplimiento gubernamental de las contrapartidas negociadas por los sindicatos y el incumplimiento empresarial para implantar mecanismos de participación laboral en los beneficios derivado de la mejora de la productividad en las empresas.

En cuarto lugar, el empleo registró un fuerte incremento. Se invirtieron las tendencias respecto al período 1974-84 en el cual se perdieron más de dos millones de puestos de trabajo; por el contrario durante el período 1984-89 se crearon 1.600.000 nuevos puestos de trabajo. O sea se creció a un ritmo de 400.000 empleos anuales. Sin embargo, el nuevo tipo de empleo generado fue fundamentalmente temporal, precario y con una fuerte rotación. Los indicadores del Boletín de Estadísticas Laborales pusieron de relieve dicha tendencia: un incremento del empleo temporal, que pasó del 5,8% en 1982 al 26,5% en 1988. En contrapunto se registró un paulatino declive del empleo fijo. Pasó de 7,2 millones en 1983 a 6,5 en 1988 y al 34% en 1994. Esta precariedad e inseguridad en el empleo tendrá efectos restrictivos sobre el consumo interno y, por tanto, efectos perversos a medio plazo sobre la propia política de empleo. Pero aparentemente se había producido el milagro económico: las tasas de crecimiento del PIB pasaron del en 1982 0,9% al 5% en 1988, es decir a cotas más altas que las europeas. A juzgar por los indicadores macroeconómicos se había producido el milagro, estábamos en el país de las maravillas.

Empero, la realidad social mostraba otra cara: en este período aumentaron las desigualdades y las bolsas de pobreza. Cayó la cobertura del desempleo -cuestión dramática para el paro de larga duración- y se estabilizó el gasto público. Aunque crecieron moderadamente los gastos sólo en Educación y Sanidad. El aumento de las desigualdades y el resultado negativo en la redistribución de la renta comportará una crisis en la política de pactos sociales. Así comenzó a gestarse una creciente distanciación hasta acabar en ruptura de relaciones entre la UGT y el PSOE. El primer desacuerdo fue la Huelga General de Junio de 1986. Una reacción sindical contra el recorte en las pensiones. Ese mismo año UGT retrocede en las elecciones sindicales en las grandes empresas, lo que será un indicador de la retirada del apoyo de los trabajadores a la línea de pactos institucionales.

La espoleta que llevó a la ruptura fue el Proyecto de Empleo Juvenil, en la línea de reforzar más la contratación temporal -cuando ya antes UGT y PSOE habían acordado en el AES que esta medida sólo sería de carácter coyuntural-. A ello hay que añadir el incumplimiento en la tasa de la cobertura del desempleo: se había pactado una cobertura del 48%, mientras que ya en 1988 la cobertura había descendido al 26%. El distanciamiento definitivo se produjo con la Huelga General de 1988. Así el PSOE dejó de tener el apoyo explícito de la UGT, su sindicato hermano. Por el contrario, encontrará el respaldo de un nuevo interlocutor: los empresarios

 

2.2. Una "salida ofensiva" a la crisis: modernización tecnológica
y organizativa de las empresas

El nuevo respaldo a la política económica del partido socialista procederá del Círculo de Empresario, la "inteligencia empresarial". Pero la reacción empresarial será tardía. No llegó hasta después de 1985-86. La estrategia denominada "salida ofensiva a la crisis", fue en realidad un proceso de modernización en la gestión de la fuerza de trabajo, un proceso de innovación tecnológica y organizativa. Aunque esencialmente fue un fenómeno reducido a las grandes empresas industriales y de servicios.

Dichas estrategias de las organizaciones empresariales coinciden entonces con el diagnóstico de la crisis económica y con las líneas maestras de la política económica gubernamental que apuesta por una nueva vía de competitividad internacional basada en la tecnología, en la investigación y en la calidad. Asimimos, en términos de diagnóstico el Instituto de Estudios Económicos, asesor de la CEOE, apuntaba a inicios de la década de los ochenta que los cambios acelerados del entorno, especialmente los derivados de la entrada de España en la Comunidad Europea, sometían a las empresas a fuertes presiones. Dichas presiones se caracterizaban por el incremento de la competitividad y por la contracción de los mercados; a lo que habría que añadir la complejidad burocrática de las grandes empresas y la rigidez de unas relaciones laborales excesivamente institucionalizadas y regularizadas.

La adecuación al nuevo entorno dependía de si directivos y empresarios interpretaban la crisis como un fenómeno estructural, originado por factores políticos, sociales y económicos o si sólo la consideraban como un dato coyuntural, de contracción del mercado. La "salida ofensiva" de la crisis estaba ligada a la capacidad de interpretación global del entorno de las empresas; a la capacidad de reconversión de la organización y de la gestión empresarial para adaptarse a las variaciones del entorno.

Sin embargo, según el influyente Círculo de Empresarios, el principal obstáculo a la hora de impulsar las estrategias empresariales era la rigidez del mercado de trabajo. A los que había que añadir la falta de elasticidad de la estructura organizativa de las empresas, la excesiva burocratización. La resistencia sindical, los problemas de disciplina laboral. Y la carencia de sentido innovador y asunción de riesgo empresarial. Por consiguiente, las alternativas propuestas por el Círculo de Empresarios, a través de diferentes estudios e informes, no pasan ya por la concertación social "o intercambio político", sino por la lógica del mercado, la innovación tecnológica y organizativa, por la flexibilidad laboral interna y externa, la movilidad de la fuerza de trabajo y la descentralización de la negociación colectiva. Estrategia que nos conducirá a un tercer escenario.

 

3. TERCER ESCENARIO: TENDENCIAS EN LA ESTRUCTURA Y AMBITOS DE LA NEGOCIACION COLECTIVA. EL EMPLEO COMO OBJETO
DE NEGOCIACION

En la década de los noventa se registra un cambio en materia de política de empleo. Primero, se abandona definitivamente el modelo de concertación macroeconómica tripartita (gobierno, empresarios, sindicatos) y el subsiguiente compromiso de crear empleo público a través de los pactos. Segundo, se tiende a plantear una nueva metodología basada en acuerdos de menor envergadura, con menores contenidos generales, más concretos y de carácter bilateral. Y, tercero, se enfatiza y se delega en el mercado las posibilidades de crear empleo, lo que se plasmará en las llamadas "políticas activas de empleo".

 

3.1. Cambio de metodología: reforzamiento de la autonomía
de las partes

El modelo de concertación macroeconómica parece haber tocado fondo. La globalización y la internacionalización económica han limitado el uso de la política de concertación como instrumento de regulación macroeconómica. La vinculación de la peseta al Sistema Monetario Europeo ha comportado una pérdida de autonomía para la actuación de la política monetaria. Lo que significará que no podrá comprometerse tan fácilmente el gobierno con los sindicatos a realizar una política expansiva para generar empleo sin alternar los límites de la integración en el Sistema Monetario Europeo.

Dicho en forma abreviada, para la política gubernamental la concertación social tripartita parece haber sido una cuestión más del pasado. Propia de una situación de reconstrucción y transición política de la dictadura a la democracia: de un período de consenso para hacer frente a la crisis y de un espacio económico propio limitado por el estado-nación. Por el contrario, el método de concertación tripartito aparece ahora inapropiado en el contexto de una economía globalizada, donde se ve limitado el uso de la política monetaria y fiscal. También, en los noventa, el contexto de un mercado de trabajo fuertemente segmentado, con su consiguiente diversificación de intereses dificulta, la capacidad de representatividad de sindicatos y empresarios. Así como la armonización y convergencia de estrategias entre distintos intereses. En este sentido, el mismo entonces Ministerio de Trabajo, advertía en 1990, sobre los inconvenientes de la concertación a tenor de las dificultades de control y de gestión del conflicto a causa de la aparición de nuevas corporaciones de organización de intereses. De reagrupamientos profesionales y de formas de negociación directa al margen de los sindicatos tradicionales.

En el nuevo escenario de los noventa la estrategia gubernamental parece tener como objetivo reconstruir el diálogo y la negociación en base a una "nueva metodología": acuerdos sobre materias concretas y puntuales y de forma bilateral con los actores sociales, de manera que no se comprometa ni cuestione el diseño global de la política económica, por tanto se limitan los márgenes para los grandes pactos macroeconómicos a la vez que se agota su significado institucional. En añadidura, el gobierno socialista proponía, a principios de los noventa, como alternativa una descentralización de la negociación colectiva y un mayor protagonismo de las partes en la regulación del mercado de trabajo. Este nuevo escenario, acabará con las tensiones estratégicas y políticas entre los sindicatos mayoritarios -la posibilidad de grandes pactos está agotada-. Lo que abrirá las puertas a la unidad de acción sindical desde inicios de dicha década.

La nueva metodología se irá aplicando en pactos muy concretos, de menor envergadura y que algunos estudiosos han dado en llamar "mesoconcertación". Así se logran acuerdos parciales, como la reconversión de un grupo de empresas del INI y un Acuerdo sobre Mediación Extrajudicial en Conflictos, por citar sólo dos ejemplos concretos. Pero sin duda, el pacto más importante bajo esta nueva metodología son los conocidos Acuerdos Interconfederales de 1997, que permitirán la reforma del mercado de trabajo. En la anterior reforma, de 1994, la metodología consistió en la intervención directa del gobierno mediante la aprobación en el parlamento de un paquete

normativo que supondrá un importante giro en las relaciones laborales y en la flexibilización del circuito del empleo, como veremos más abajo. Los Acuerdos Interconfederales, constituyen -como acabo de señalar- un claro exponente de la nueva metodología. Fueron suscritos únicamente por los sindicatos (CCOO y UGT) y las organizaciones empresariales (CEOE y CEPYME), sin la participación del gobierno. Aunque este ha estado presente entre bambalinas, así como mediante el apoyo explícito a través de medidas complementarias destinadas a apoyar el desarrollo del acuerdo.

En definitiva, la nueva metodología no compromete en su globalidad a la política económica y mucho menos a la política monetaria -muy sensible a la conyuntura internacional-. Limita el contenido de las materias pactadas, reduce la intervención directa del gobierno, refuerza la autonomía de las partes y tiende a descentralizar la estructura de la negociación colectiva a fin de dotar a las relaciones laborales de un mayor grado de flexibilidad. Y, a diferencia de la etapa de concertación social anterior, no se contempla la posibilidad de crear empleo público.

Otro elemento que contribuye a explicar esta nueva tendencia es la descentralización en el método de fijación de los salarios. Desde 1987 se viene impulsado un cambio de método consistente en la sustitución de la determinación centralizada de los salarios por una descentralizada: encaminada a flexibilizar la estructura salarial a tenor del nuevo escenario económico. Como advierte el Círculo de Empresarios, en la nueva "internacionalización de la economía española no puede olvidarse la vertiente de los salarios como costes; en la medida que el coste salarial es determinante de los costes laborales unitarios de las empresas individuales, que son las que compiten en los mercados ... el salario como coste lleva, así, a la vinculación entre retribución y resultado empresarial. Y esa vinculación entre ambos es fácil de lograr en un sistema descentralizado de determinación salarial y no lo es cuando los aumentos retributivos se erigen en el núcleo de la concertación social."

Esta estrategia descentralizadora, -propugnada primero por el gobierno socialista y por el Círculo de Empresarios, y después de 1996 por el gobierno conservador del Partido Popular- ha ido por delante en la realidad cotidiana de las empresas. En los noventa cada vez cobra mayor peso el uso de políticas de diferenciación salarial; el uso de incentivos y primas individualizadas; el recurso a la contratación temporal, por obra y por servicio; la individualización de las relaciones laborales y los pactos con grupos o "equipos especiales" de trabajadores al margen de los sindicatos. En conjunto todos estos procedimientos han impuesto casi de hecho la descentralización. A la vez que ha cuarteado y dificultado la capacidad de gestión y coordinación centralizada de los sindicatos.

 

3.2. La Reforma del Mercado de Trabajo en 1994. Flexibilización del circuito del empleo: entrada, estancia y salida

Como ya se ha apuntado, a partir de la década de los noventa, gobierno socialista y empresarios no tienen mucho interés en volver a la metodología de la concertación centralizada. El signo distinto de los años noventa vendrá marcado por lo contrario: una tendencia a descentralizar los ámbitos de la negociación colectiva, otorga una mayor autonomía a las partes -empresarios y representantes de trabajadores- para definir las condiciones de trabajo y a depositar las expectativas en el mercado para crear empleo. En este sentido, el principal problema del mercado de trabajo se interpreta en términos de "rigideces", que impide o dificulta la adaptación de éste a las variaciones del ciclo económico. Las fuentes del problema son las rigideces jurídico-institucionales que regulan el trabajo. En particular las leyes de contratación, la protección del desempleo y el sistema de negociación colectiva. Por tanto, el desempleo es un problema de las rigideces propias del mercado de trabajo y no un problema del funcionamiento global de la económica.

El posicionamiento empresarial y gubernamental en relación al mercado de trabajo estará marcado por una fuerte ideología neoliberal. A mediados los años ochenta, desde el AES, el foco central del problema del empleo se centra en "flexibilizar el acceso" bajo nuevas fórmulas de contratación. En los noventa, con el decreto de Reforma del Mercado de Trabajo de 1994, la flexibilidad se aborda con una política de mayor calado. El problema ya no es únicamente el "acceso", sino también la "estancia" y la "salida" del mercado de trabajo, por tanto el problema estriba en la movilidad interna, la derogación de las ordenanzas laborales y la redefinición de categorías laborales de plantilla para flexibilizar la "estancia" en el empleo. Y, por otro lado, la "salida" se vislumbra como una necesidad de facilitar el despido. En definitiva, empresarios y gobierno interpretan que el problema es el excesivo garantismo laboral.

La Reforma del Mercado de Trabajo de 1994 persigue, pues reducir, flexibilizar el ordenamiento laboral en el circuito del empleo: en la entrada, estancia y salida. Primero, en la entrada la novedad que aporta esta reforma es la legalización de las Empresas de Trabajo Temporal, con la finalidad de favorecer el flujo de comunicación entre la oferta y la demanda. Pero también de favorecer la iniciativa privada en detrimento de la intervención de las oficinas públicas de empleo. También desde 1984, se viene erosionando el principio de causalidad en materia de contratación temporal. La nueva normativa flexibilizará aún más la entrada, mediante la figura de la contratación temporal y la posibilidad de establecer contratos especiales de aprendizaje con un menor nivel de cobertura de protección social.

En segundo lugar, la permanencia en la empresa también se flexibiliza: se suprimen los topes máximos legales de duración de los períodos de prueba, lo que pasa a manos de la negociación colectiva y se amplia las causas para la movilidad geográfica de la plantilla. Asimismo, se amplia las facultades empresariales para modificar sustancialmente las condiciones de trabajo en virtud de razones económicas, hasta entonces las razones reguladas eran técnicas y organizativas. En otras palabras, se amplía las facultades empresariales para flexibilizar el uso interno de la fuerza de trabajo. Asimismo, la reforma de 1994 enfatiza la necesidad de derogar las Ordenanzas Laborales -que prescriben las tareas y contenidos de los puestos de trabajo- en favor de nuevos grupos y categorías profesionales a definir a través de la negociación colectiva. Igualmente, la reforma impulsa el uso flexible de la jornada de trabajo, otorgando una mayor autonomía a las partes para que, a través de la negociación colectiva, se regulen las horas ordinarias de trabajo. Mientras las horas extras no se prevé disminuirlas, ni se contempla como intercambiables por descansos compensatorios como venía reclamando los sindicatos.

Y finalmente, la flexibilidad en la salida -que ha constituido para la CEOE uno de los caballos de batalla desde la década de los ochenta- es recogida tímidamente por la reforma. La reforma de 1994 refuerza los motivos del despido asociándolo a causas tecnológicas, organizativas y económicas. Pero, sin embargo, para los despidos colectivos se mantiene el requerimiento de autorización administrativa del Expediente de Regulación de Empleo. Mientras que para los despidos individuales se suprime el requisito de autorización administrativa.

 

3.3. Cambios en la estructura y descentralización de los ámbitos de negociación colectiva

La reforma de 1994 persigue, asimismo, sustituir los principios de regulación de ámbitos superiores por principios disciplinarios de mercado. En este sentido, hay un intento de sustitución del principio de eficacia general de los convenios -erga ommes-, que da lugar a una cobertura generalista para todos los trabajadores de un ámbito de negociación por convenios de eficacia limitada o bien mediante la descentralización. De modo que no sea necesariamente vinculantes los convenios de ámbito superior. Para dicha finalidad el decreto de la Reforma de 1994 otorga capacidad reguladora a la negociación colectiva. En otras palabras, estaríamos ante la "estrategia de la alcachofa", consistente en deshojar, hoja por hoja, la negociación colectiva a través de la ruptura del principio jurídico-institucional de regulación en ámbitos superiores.

Igualmente los contenidos conocidos como "mínimos indisponibles" que figuran como un principio de cobertura en la estructura normativa de la negociación colectiva, pasarán a convertirse en "disponibles" en la mesa de negociación. Con ello se podrá mantener las cláusulas protectoras en los convenios colectivos de las grandes empresas, pero no en las pequeñas donde apenas hay representantes de los trabajadores, ni sindicatos. En este sentido, el riesgo tendencial es que estos mínimos disponibles puede ir rebajándose, desprotegiendo paulatinamente a los colectivos más débiles del movimiento sindical. Pero al mismo tiempo, las materias en las cuáles la negociación colectiva tendría plena capacidad reguladora se amplían.

La estructura de la negociación colectiva, heredada del franquismo, ha sido otro de los puntos de controversia en los últimos años. La estructura es mixta: ni centralizada ni descentralizada, lo que ha comportado problemas de eficacia, control de los contenidos de los pactos y convenios, así como problemas en el control de los deslizamientos salariales. O, si se quiere, podemos decir, que la estructura es caótica y desarticulada, basada en gran medida en los convenios de ámbito provincial, coexistente con numerosos convenios de empresa y de ámbito estatal, en todos los cuales se repite el mismo contenido sin ningún tipo de articulación. En pocas palabras, su estructura ha sido insatisfactoria tanto para empresarios y sindicatos. Así, por un lado, los empresarios han venido presionando por "empresarializar" las relaciones laborales potenciando los convenios de empresa. Por el contrario, por otro lado, los sindicatos han venido proponiendo un "modelo articulado" basado en convenios sectoriales a nivel nacional frente a los convenios provinciales o de comunidad autónoma. Por consiguiente, los convenios de ámbito inferior al nivel nacional-sectorial deberían ser convenios complementarios, mejorando condiciones de trabajo no empeorándolas.

 

3.4. El empleo como materia de negociación colectiva

El empleo como materia de negociación ha tenido una creciente importancia. Aunque su peso y eficacia real es relativamente limitada. A lo largo de los últimos años podemos encontrar dos tratamientos distintos.

En un primer período (1979-84), el tratamiento del empleo en la negociación colectiva ha tenido un carácter defensivo, de mantenimiento con objeto de evitar los efectos lesivos de la reestructuración industrial. Las materias de empleo se delegaban a los Pactos Sociales, de los que ya hemos hablado atrás. Pero al mismo tiempo en el ámbito de la negociación de empresa se registran acuerdos sobre empleo que no siempre llegaron a adquirir expresión jurídica en forma de convenio colectivo.

Un segundo periodo, se plantea con la aparición de dos nuevos problemas a inicios de la década de los noventa. Por un lado, la flexibilización de los contratos ha hecho más vulnerable el estatus y frágil la permanencia en el empleo cuando el ciclo económico es depresivo; lo que a su vez acelera su destrucción. En las situaciones de incertidumbre las empresas optan preferentemente por despedir y después volver a contratar si el ciclo económico es favorable. Esto explica la destrucción de empleo durante el período 1991-94 y las posteriores oscilaciones de la contratación entre 1994-96. Pero también, por otro lado y al mismo tiempo, retrae la capacidad del consumo privado, lo que también frena la posibilidad de recuperación económica.

Así surge un nuevo empeño, de ciertos círculos empresariales y sindicales, por abordar los efectos perversos que genera el modelo de empleo flexible. Este es precisamente el origen del "Acuerdo interconfederal para la estabilidad del empleo" de 1997. En este periodo se inicia una nueva senda, por agotamiento de las anteriores políticas de empleo. La precaridad y alta temporalidad -34% en éste último año- ponen de relieve consecuencias negativas sobre la economía general: caída del consumo interno, lo que a su vez frena la demanda, las posibilidades de recuperación económica y la misma posibilidad de creación de empleo. Después de más de una década de crecimiento del empleo temporal y de moderación salarial se constata sus efectos perversos sobre la economía general.

Esta constatación sobre los efectos perversos de la flexibilidad es precisamente el punto de arranque del acuerdo para transformar el empleo temporal en estable, se convierte simplemente en una necesidad del propio sistema. Los Acuerdos Interconfederales no constituyen un pacto macroeconómico, como los registrados en la década de los setenta y ochenta. Sino acuerdos sobre tres materias concretas: empleo, negociación colectiva y cobertura de vacíos en materia de condiciones de trabajo.

El Acuerdo Interconfederal de Empleo trata de fomentar la contratación indefinida, pero con reservas relacionadas con el abaratamiento del despido de los nuevos contratados. Pero lo sustancial es que en este período el empleo pasa a tener otro tratamiento en la negociación colectiva, tanto a nivel de empresa como a nivel local y regional. La diferencia entre las dos etapas es que se pasa de una política macro a una política con mayor énfasis en lo micro (empresa, local y regional), sin dejar de considerar también el tratamiento más global del empleo. Por tanto, podemos afirmar que a partir de los años noventa se puede decir que se registra una inflexión en esta materia. Con especial intensidad a partir de las sucesivas reformas de 1994 y 1997.

Las principales finalidades de la negociación sobre el empleo, han sido, según el porcentaje de cláusulas registradas en los convenios: la movilidad funcional (21%), movilidad geográfica (20%), creación de empleo por jubilación anticipada (13%); mantenimiento del empleo (4,9%) y por último creación neta de empleo. No obstante, desde una perspectiva cualitativa y especialmente a partir de 1994, la preocupación central es la conversión de empleo temporal en empleo fijo o estable. Es previsible que a partir de la Reforma del Mercado de Trabajo de Abril de 1997 se incrementen las cláusulas relativas a la conversión de empleo temporal en fijo. En este sentido tiene importancia cualitativa como tendencia.

En relación a los métodos utilizados para la creación de empleo o bien el mantenimiento de los mismos podemos citar que las principales cláusulas registradas son: la creación de empleo por jubilación anticipada; el trabajo a tiempo parcial -especialmente en la administración pública, enseñanza-. Congelación salarial para el personal de nuevo ingreso durante un período, que puede oscilar entre un año hasta incluso cinco años. Reducción de las retribuciones por antigüedad para el personal de nuevo ingreso. Conversión de los contratos temporales y contratos "fijos discontinuos" en empleo estable. Este proceso de transformación del empleo puede ser gradual, variable según evolucione las "circunstancias económica de la empresa".

Otras cláusulas son la conversión de contratados en prácticas -por formación profesional- en contratos temporales durante un período determinado -por lo general un año-. Establecimiento de nuevos subgrupos de categorías profesionales, con inferiores salarios, a cambio de preferencia en la contratación de familiares de los trabajadores ya fijos. Asimismo, en los convenios existe una especificación del número de nuevos contratos. Especialmente se establece y concreta el número cuando se trata de pasar de trabajadores temporales a trabajadores fijos.

La negociación colectiva en materia de empleo no se suele tratar como un tema aislado. En el nivel de empresa, por lo general, se suele negociar junto con otras materias con objeto de establecer contrapartidas. Las materias por las cuales se intercambia la creación de nuevo empleo son diversas y depende de los niveles de negociación.

Así, en primer lugar, en el ámbito de la empresa, las principales contrapartidas son la modificación de la jornada de trabajo, por apertura de entidades financieras y locales comerciales en horario de tarde. Introducción de un nuevo turno, generalmente el "quinto turno" a cambio de creación de empleo y conversión de trabajadores temporales en fijos. Jubilación anticipada a cambio de la contratación de un determinado volumen de jóvenes con retribuciones salariales más bajas. Reducción del salario de los nuevos contratados durante un periodo de tiempo determinado, que oscila entre un año hasta cuatro años según convenios de distintas empresas. Por lo general los nuevos contratos perciben entre un 75%-90% del salario convenio.

En segundo lugar, en los convenios de sector las contrapartidas por las cuáles se negocia el empleo parecen menos definidas y precisas o son más bien algo más difusas. Las principales referencias son la ampliación del contrato eventual por periodos de tiempo más largos. Reducción salarial para los trabajadores nuevos contratados. Y cambio de horario de oficinas y atención al público en el caso del sector financiero.

En definitiva, a nuestro juicio la incorporación del empleo como materia de negociación marca una inflexión en los convenios colectivos. Por un lado, constituye una novedad propia de los años noventa y enriquece sus contenidos más allá de los tradicionales temas salariales y de condiciones de trabajo. Pero, por otro lado, también comporta un nuevo reto para los representantes de los trabajadores y sindicatos, puesto que las contrapartidas pueden suponer congelación salarial o incluso merma en los derechos laborales, cuando no incluso abrir una brecha y diferenciación en las condiciones de trabajo entre trabajadores antiguos y nuevos contratados que acceden al empleo con menos derechos laborales y salarios más bajos.

 

3.5 Políticas activas de empleo

La orientación global de la política de empleo, que ha caracterizado más de una década, se ha mostrado limitada y perversa. No sólo porque ha hecho más precario y vulnerable el propio estatus del empleo, sino también porque no ha servido para coordinar y racionalizar el uso de las llamadas políticas pasivas por desempleo.

La respuesta a estas limitaciones en la políticas de empleo consiste en un cambio de orientación. De modo que hoy estaríamos pasando de una política de empleo de orientación macroeconómica a una política regional y local, que trata de integrar las prestaciones sociales con objetivos de movilización de la fuerza de trabajo. En otras palabras, trata de establecer una relación positiva entre empleo y protección social. O sea, coordinar las políticas activas con las políticas pasivas. Es decir, el objetivo gubernamental es hacer retornar a la actividad al desempleado, y no sólo ofrecer una cobertura pasiva al desempleo. Estas políticas activas tratan de hacer hincapié en los colectivos en situación precaria y más difícilmente integrables, como son los mayores de 45 años, parados de larga duración, mujeres, jóvenes y minusválidos. En este sentido, uno de los signos distintivos de la reorientación en materia de política de empleo es la concepción integrada de políticas activas y pasivas. El otro signo distintivo es una cierta tendencia a descentralizar territorialmente las iniciativas de creación de empleo. Así, en el ámbito territorial, la posible generación de nuevo empleo está asociada al desarrollo local y cuenta con la participación de sindicatos, asociaciones empresariales e instituciones locales.

En otras palabras, parece configurarse una tendencia a lo que se ha venido llamando meso-concertación en el ámbito local y territorial como un nuevo espacio de interlocuación entre sindicatos, empresarios e instituciones locales (gobiernos regionales, entidades comarcales e incluso municipales).

 

3.5.1 Principales líneas de las políticas activas

Las políticas de desarrollo local y el impulso de las políticas activas de empleo consisten en la combinación de una serie de medidas interrelacionadas, como son la promoción de iniciativas locales, la mejora de los sistemas de información entre oferta y demanda en el mercado de trabajo, medidas fiscales, incentivos a la inversión, búsqueda de nuevas formas de empleo y la mejora de la oferta de formación profesional y ocupacional. Así se pone de relieve en distintas experiencias de ámbito territorial.

a) Promoción iniciativas locales
En primer lugar, el gobierno central ha puesto en marcha, desde 1994, un programa de promoción de iniciativas locales de empleo, que concede asesoramiento y subvenciones a la puesta en funcionamiento de proyectos viables para pequeñas y medianas empresas. Estas medidas están encaminadas a la revitalización de las economías locales y en particular a la búsqueda de "nuevos yacimientos de empleo" asociados a las características del territorio. En otras palabras, se trata de un enfoque desde abajo, desde lo local, en lugar desde arriba y de forma centralizada como hasta ahora ha venido siendo habitual.

En este sentido, las políticas activas de empleo están asociada a las pequeñas y medianas empresas, a las cooperativas y sociedades anónimas laborales, a la figura de los autónomos y trabajadores por cuenta propia. Estas políticas se han concertado con la colaboración de sindicatos y empresarios, pero su eficacia real en términos de generación de empleo es muy modesto.

b) Mejorar los sistemas de información y observatorios del mercado de trabajo.
En segundo lugar, destaca una medida más o menos común en las distintas experiencias -y sugeridas también por las autoridades centrales- consistente en mejorar los sistemas de información entre oferta y demanda en el ámbito local, mediante el impulso de observatorios de empleo a nivel territorial.

También en el ámbito territorial comienzan a emerger otras experiencias de dinamización para la búsqueda de empleo. En este sentido adquiere importancia, al menos como novedad, los "Clubs de Trabajo". Consiste en puntos de reunión donde se ofrece información sobre ofertas de empleo, así como formación dirigida a la presentación del curriculum y técnicas elementales de comunicación. La información sobre la oferta de empleo se recoge y trabaja en equipo por los propios demandantes. Estas tareas están coordinadas por un monitor y constituye una adaptación de la experiencia británica de los Jobs Clubs.

Otra novedad en la intermediación es la institución de programas personalizados de empleo para determinados colectivos de difícil inserción laboral; lo que se plasma en el Plan Sipes (Servicio Integrado de Empleo) del Ministerio de Trabajo y contempla la posibilidad de contratación incentivada o empleo subvencionado. La gestión del Plan Sipes corre a cargo de los Ayuntamientos y se vincula con las Casas de Oficios, cuya finalidad es compartir la formación de jóvenes -en oficios artesanales y profesiones- con la reconstrucción de espacios de utilidad pública, tales como la reconstrucción de edificios históricos, reparación de parques y jardines, etc.

c) Políticas fiscales e incentivos a la inversión.
La tercera línea de actuación es a través de las políticas fiscales, ayudas o inversiones directas en las empresas e incluso imponiendo cuotas de inversión a las entidades de ahorro para generar empleo y promover el desarrollo de sectores estratégico para la economía regional. Así, se puede constatar la paradoja de un creciente intervencionismo económico de los gobiernos regionales, al tiempo que se proclama desde el gobierno central la no-intervención económica.

Asimismo, los gobiernos regionales vienen impulsando en los últimos años otras líneas de actuación, como el desarrollo del comercio y la exportación.

d) Formación Profesional y Formación Ocupacional.
La cuarta vía de actuación, en materia de políticas activas, es a través de la Formación Profesional y su reordenación, puesta en marcha en 1993-96. El criterio es acercar más la FP a la demanda de las empresas, a las necesidades del mercado de trabajo. Además de elaboración de un nuevo catálogo de títulos. Igualmente se ha planteado la aprobación del repertorio Nacional de Certificados de Profesionalidad, cuyo objetivo es coordinar y convalidar los títulos concedidos en los distintos subsistemas de FP para facilitar la movilidad de la población activa.

Por otra parte, se pretende que la Formación Ocupacional juegue también un papel importante como mecanismo de ajuste rápido entre oferta y demanda de formación y reciclaje profesional. Especialmente en el ámbito local debido a su mayor velocidad de ajuste respecto a la Formación Profesional Reglada.

También en el ámbito de lo local tiene una contribución formativa las Escuelas-Taller y las Casas de Oficios, financiadas por el Plan SIPES y vinculadas a los ayuntamientos. La actividad de estas instituciones locales está destinada especialmente a colectivos de jóvenes con fracaso escolar, estudios inacabados y dificultades de acceso al empleo.

 

ALGUNAS CONCLUSIONES 

1. Primer escenario: En el período 1978-86 el método hegemónico ha sido la concertación. Parece indiscutible que los pactos sociales, siguiendo la metodología tripartita, han contribuido a encauzar y consolidar la democracia en España. Especialmente en el sentido de lo que se podría denomina rituales simbólicos y ceremonias de reconciliación nacional, de forma que los oficiantes han sido los actores y el escenario de ceremonias el sistema de relaciones industriales. Pero ello no debería hacer olvidar su eficacia económica, al menos en lo que se refiere a la contención de la inflación.

En otras palabras, el "intercambio político" quizás han tenido más significación en términos de legitimación política, que contenidos en términos de contrapartidas sociales y económicas para las bases de representación de los actores. Pero además, quizás sería inapropiado denominar esta experiencia de concertación como neocorporatista.

2. Segundo escenario: En el período 1986-1990, se relega el método de la concertación en favor del mercado. Dos elementos distinguirá la política laboral: la moderación salarial y la flexibilización del empleo, materias que, por cierto, también ha estado presentes en el contenidos de todos los pactos sociales.

Pero particularmente, desde mediados la década de los ochenta la política de empleo se ha venido caracterizando por una progresiva flexibilización del circuito del empleo. Esto es el acceso, la estancia y la salida. La política de flexibilización en el acceso al empleo ha ido sucesivamente eliminando el principio de causalidad en la contratación. A pesar de la flexibilización en el acceso al empleo, las altas tasas de temporalidad han coexistido también con una alta tasa de desempleo. Es decir, las distintas modalidades de contrato y la reducción de las cláusulas de causalidad han sido insuficientes para crear empleo neto. Por el contrario, a la larga esta política flexibilizadora mostrará sus efectos perversos sobre la economía.

3. Tercer escenario: En la década de los noventa, y en particular con las reformas laborales de 1994 y 1997 se abre una tendencia metodológica de signo opuesto a la primera: limitación en el contenido de los pactos, no participación directa del gobierno en los mismos, disminución de la regulación del mercado de trabajo, descentralización de la negociación colectiva y énfasis en las políticas activas de empleo.

Los resultados de esta tendencia son aún poco conocidos. En principio algunos estudios han apuntado el riesgo de dispersión en los contenidos de la negociación colectiva. Lo que comportaría una posible ruptura de unos mínimos principios de armonización de las condiciones de trabajo entre los distintos convenios colectivos. En contrapunto, se corre el riesgo de acentuar las diferencias entre distintos colectivos o segmentos de empleo. Cuestión que podrá redundar en un aumento de la "balkanización" de la fuerza de trabajo en favor de particularismos. Y, en cierto modo, abriría las puertas un nuevo tipo de sindicalismo "microcorporatista" o en términos de "bussines unionism", que acentuaría aún más las diferencias entre los distintos segmentos y colectivos del mercado de trabajo.

Tampoco la evaluación de las políticas activas locales de empleo es optimista. En primer lugar, esta nueva orientación en la política de empleo tiene también sus límites y no constituye una panacea para resolver problemas que en el fondo son de mayor envergadura. La primera dificultad es la falta de estructuración de los agentes sociales en el territorio. Una de las constataciones más frecuente es la debilidad asociativa del pequeño empresariado local, con escasa formación técnica y profesional y una cultura paternalista de las relaciones laborales. Mientras que los sindicatos, por su parte, carecen muchas veces carece de representación y estructura organizativa consolidada en el territorio. Por consiguiente, esta falta de estructuración implica simplemente que no hay interlocutores válidos y representativos para poder comprometerse e impulsar los pactos locales y territoriales.

El segundo lugar, la falta de suficientes recursos financieros y públicos para impulsar la inversión local. Y, en tercer lugar, hay que hacer constar la debilidad de los instrumentos necesarios para el impulso del desarrollo local. Así, en el ámbito territorial no se tiene las atribuciones ni se puede hacer uso de las políticas monetarias expansivas, como ha sido tradicional desde los enfoques macroeconómicos de las políticas de empleo. Otra dificultad es el limitado margen de uso que tienen las políticas fiscales en el ámbito territorial, puesto que al fin y a la postre las atribuciones sustantivas en fiscalidad corresponde a los gobiernos centrales. En todo caso, las políticas locales quizás puedan tener un papel complementario con otras políticas macroeconómicas. Tanto el Estado, como los gobiernos regionales están seriamente limitados para potenciar el empleo. Quizás el impulso del empleo se tendría que tomar desde otras instituciones supranacionales en el marco de la Unión Europea.

 

Montevideo, noviembre 1997