Prólogo
La presente Memoria propone una finalidad primordial
para la OIT en estos momentos de transición mundial, a saber, la disponibilidad
de un trabajo decente para los hombres y las mujeres del mundo entero. Es
la necesidad más difundida, que comparten los individuos, las familias
y las comunidades en todo tipo de sociedad y nivel de desarrollo. El trabajo
decente es una reivindicación mundial con la que están confrontados
los dirigentes políticos y de empresa de todo el mundo. Nuestro futuro
común depende en gran parte de cómo hagamos frente a ese desafío.
La Memoria apunta a centrar las energías de la
OIT en este problema capital de nuestro tiempo. Aspira a crear una finalidad
común en las tres categorías de mandantes: los gobiernos, los
trabajadores y los empleadores, con lo que se transmitirá un mensaje
claro y preciso sobre la Organización a la opinión pública
en general.
Es también la segunda fase del proceso de reforma
y de modernización de la OIT. La primera empezó el pasado mes
de marzo con una propuesta presupuestaria para entrar en el nuevo siglo pasando
de 39 programas principales a cuatro objetivos estratégicos, a saber:
los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el empleo, la protección
social y el diálogo social.
Esta Memoria complementa las Propuestas de Programa y
Presupuesto para 2000-2001 de tres modos. En primer lugar, ensambla los cuatro
objetivos estratégicos para unificar el mensaje sobre lo que se propone
hacer la OIT. En segundo lugar, plasma esa concepción en la realidad
de las prioridades programáticas y en los medios correspondientes.
En tercer lugar, presenta las actividades de la OIT con arreglo a la perspectiva
de las diferentes regiones del mundo, manifestando con ello la diversidad,
por lo que atañe a las instituciones y el desarrollo, de quienes actúan
en un mundo del trabajo cada vez más común en sus distintas
formas.
Se ha enriquecido esta Memoria gracias a la colaboración
y los puntos de vista de muchos: mandantes, personal de la Organización,
especialistas. Va dirigida a todos los que se interesan por el futuro de
la OIT, comparten sus ideales o tienen el honor de servirla.
Indice
Prólogo
1. La finalidad primordial
El ajuste mundial
La respuesta política
La Declaración de la OIT relativa a los principios
y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento
La nueva acción normativa preferente
La política de desarrollo
La política de género
Promoción de las empresas
2. Prioridades del Programa
Los derechos humanos y el trabajo
Promoción de la Declaración de la OIT relativa
a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento
Eliminación progresiva del trabajo infantil
Nuevas actividades en materia de normas del trabajo
Empleo e ingresos
El marco político
Fortalecimiento de la protección social y de la
seguridad social
Asimilación del cambio social
Ampliación de la protección social
Una mejor administración de la protección
social
Vinculación de las políticas de mercado
de trabajo y de empleo con las políticas de protección social
Cuestiones fundamentales de protección social
Sistemas dinámicos de protección social
Una mejor protección en el lugar de trabajo
El problema de las migraciones en el mundo
Fortalecimiento del diálogo social
El auge de la sociedad civil
Estrategias de las organizaciones de empleadores
La estrategia de las organizaciones de trabajadores
La estrategia de los gobiernos
Apoyo de la OIT a un diálogo social equilibrado
Dimensión regional del diálogo social
3. Perspectivas regionales
Las respuestas a las realidades regionales
Africa
América
Estados árabes
Asia y el Pacífico
Europa y Asia central
Un nuevo modo de concebir la cooperación técnica
El nuevo marco
Impacto y centro de la acción
Unos servicios de calidad
Unos sistemas de apoyo eficaces
Movilización de recursos
Establecimiento de asociaciones
4. Medios institucionales
Repercusión de los objetivos estratégicos
en la administración
Un presupuesto estratégico
Observación y evaluación
Política de personal
La OIT y el saber
Política de investigación
Mejoramiento del análisis económico
Consolidación de la capacidad en materia de estadísticas
y de disponibilidad de datos
Una respuesta rápida
Política de información
Política de comunicaciones exteriores
Política de publicaciones
Establecimiento de asociaciones en el plano internacional
El Instituto Internacional de Estudios Laborales
El Centro Internacional de Formación de Turín
1. La finalidad primordial
El mundo y la OIT están viviendo momentos de gran
turbulencia, si bien a nadie se le oculta que éstos brindan al mismo
tiempo grandes oportunidades.
El marco social
La OIT se fundó en 1919, en un mundo devastado
por la guerra, amenazado por la revolución y asolado por la pobreza
y la miseria de los trabajadores. Su finalidad era establecer una estructura
social en pro de la paz y de la estabilidad, en la cual el quehacer económico
pudiera engendrar la prosperidad a la par que la justicia social tanto por
lo que respecta a las condiciones de vida de los trabajadores como al mundo
del trabajo. Desde el primer momento se intentó asentar esa estructura
combinando la acción normativa, la creación de instituciones
y la formulación de una política pública. A lo largo
de múltiples luchas sociales y políticas, el mensaje de la
OIT se ha incorporado, en varios sentidos, en el derecho y en la práctica
de las que se califican hoy de sociedades desarrolladas. El paso del tiempo
ha demostrado la importancia que todos atribuyen a los valores que propugna
la OIT.
La economía mundial
Ahora bien, desde hace veinte años están
cambiando los fundamentos tradicionales de las actividades de la OIT, al
compás de la transformación de las circunstancias económicas
y sociales generada por la nueva economía mundial.
La política de liberalización económica
ha trastocado las relaciones entre el Estado, el mundo del trabajo y el ámbito
empresarial. En los logros económicos influyen hoy más las
fuerzas del mercado que la mediación por conducto de actores sociales,
normas legales o intervenciones del Estado. Los mercados internacionales
de capital se han desconectado de los mercados de trabajo nacionales, acarreando
beneficios y riesgos asimétricos para el capital y para el trabajo.
Se tiene la impresión de que la economía «real»
ha perdido contacto con los sistemas financieros, y viceversa.
La evolución de las pautas de empleo, de los mercados
de trabajo y de las relaciones laborales han tenido un profundo impacto en
los mandantes de la OIT, en particular en los sindicatos y en las organizaciones
de empleadores.
La mundialización ha traído consigo prosperidad
y desigualdades, que están sometiendo a dura prueba el imperativo
de una responsabilidad social colectiva.
Para la OIT, cuyo campo de actuación se sitúa
en la intersección de la sociedad, la economía y las vidas
de los seres humanos, tales cambios han revestido proporciones de cataclismo,
pero están sentando también las bases para su misión
futura. Las mismas fuerzas que transformaron el antiguo orden están
engendrando nuevas exigencias y nuevas oportunidades de acción social.
Una nueva conciencia social
La evolución de los sistemas tecnológicos
y de producción ha transformado la conciencia social y suscitado un
nuevo modo de entender la identidad personal y los derechos humanos. Debido
a las mayores posibilidades de elección de los consumidores y de acceso
al saber, y a nuevos medios de comunicación, los individuos y las
instituciones sociales no son ya meramente sujetos sino también actores
en potencia de la mundialización. Las preferencias sociales influyen
en el funcionamiento del mercado y repercuten en el prestigio de las empresas,
para cuyo éxito es cada vez más indispensable tener buena reputación.
Un nuevo quehacer político: la inseguridad y el
desempleo
El cambio no es únicamente económico y
social. En el orden político, muchos países constatan hoy que
están sometidos a la vez al ojo crítico de los mercados y de
la opinión pública, sin el beneficio de la duda y las subvenciones
financieras que caracterizaron la Guerra Fría.
Por otra parte, los problemas de inseguridad de los seres
humanos y de desempleo han vuelto a ser uno de los elementos capitales del
quehacer político en la mayoría de los países. La dimensión
social de la mundialización y los problemas y exigencias que impone
al mundo del trabajo tienen hoy una proyección pública. Se
percibe con creciente claridad que los mercados no operan independientemente
de su entorno social y político. Se estima cada vez más que
la protección social y el diálogo social, por ejemplo, son
elementos inesquivables del propio ajuste. La experiencia de las economías
en transición, la creciente polarización social, la exclusión
de Africa y la crisis reciente de los mercados incipientes han puesto de
manifiesto la necesidad de contar con un sólido marco social para
apuntalar la nueva arquitectura financiera.
Por una humanización de la economía mundial
Desde múltiples y muy diversas perspectivas se
insiste en la urgencia de dar una dimensión humana a la economía
mundial. El papa Juan Pablo II ha hecho hincapié en «la necesidad
de determinar quiénes deben garantizar el bien público mundial
y el ejercicio de los derechos económicos y sociales. El libre mercado
no puede hacer esto por sí solo, porque son muchas las necesidades
humanas que no tienen cabida en él». Es particularmente notable
que el propio estamento empresarial exprese hoy esa misma preocupación.
Klaus Schwab, organizador del Foro Económico Mundial de Davos, ha
advertido que «las fuerzas de los mercados financieros parecen haber
enloquecido, humillando a los gobiernos, reduciendo el poder de los sindicatos
y de otros agentes de la sociedad civil y creando una sensación de
vulnerabilidad extrema para unos individuos que se enfrentan con unas fuerzas
y decisiones que los desbordan».
Así las cosas, la OIT ocupa ciertamente una posición
privilegiada. Las empresas, los trabajadores y los gobiernos se sientan a
su mesa. Sus instrumentos son el diálogo social y las normas relativas
a la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo,
el empleo y la seguridad de las personas.
Utilidad renovada de la OIT
Todo ello confiere una nueva trascendencia a los medios
que ofrece la OIT a la comunidad internacional, al ser el punto de referencia
mundial en materia de conocimientos relativos al empleo y los asuntos laborales,
así como el centro de la acción normativa en el mundo del trabajo,
una plataforma para el debate y la negociación sobre la política
social y un proveedor de servicios de movilización, información
y adopción de medidas políticas.
En las circunstancias actuales, la OIT tiene que mostrar
una vez más su capacidad histórica de adaptación, renovación
y cambio.
Una oportunidad semejante no durará eternamente.
Para poder aprovecharla, la OIT tiene que despejar dos problemas persistentes.
Con miras a la fijación de prioridades
El primero es la tendencia institucional a engendrar
una gama creciente de programas sin un orden de prioridad claramente fijado
que organice y ensamble sus actividades, lo cual ha diluido el impacto de
la OIT, difuminado su imagen, recortado su eficacia y desconcertado a su
personal. En cierta medida, el problema se debe a la riqueza excepcional
del propio mandato de la OIT, que, como se dice elocuentemente en la Declaración
de Filadelfia, consiste en crear las «condiciones de libertad y dignidad,
de seguridad económica y en igualdad de oportunidades», con
arreglo a las cuales «todos los seres humanos, sin distinción
de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y
su desarrollo espiritual». Para plasmar en la realidad semejante misión
hace falta toda una serie de programas sobre diferentes asuntos, que van
de la promoción de los derechos en el trabajo al desarrollo institucional.
Es preciso que el ámbito de actuación de la OIT no se limite
al lugar de trabajo - o al espacio de trabajo - sino que abarque la economía
en su conjunto. No hay más remedio que amoldarse a las nuevas exigencias
con un presupuesto congelado, lo cual desemboca en unas actividades forzosamente
modestas y a menudo fragmentadas. Esto implica que la OIT recentre periódicamente
su programa, para adaptarlo a las necesidades de cada momento, y movilice
a socios externos, con objeto de disponer de la competencia técnica
y los recursos que se requieren. Por todo ello, el quehacer de la OIT debe
regirse por el criterio de la adecuación, la excelencia y la eficacia.
Con miras a la promoción de un sentido de finalidad
común
En segundo lugar, la disolución de la Guerra Fría
desbarató la solidaridad entre los mandantes, menoscabada además
por las repercusiones que tiene la mundialización para todos los interlocutores
sociales. El declive de las ideologías y de la lucha de clases, la
multiplicación de las interacciones sociales fuera del lugar de trabajo
y la tendencia a efectuar la negociación en el plano de la empresa
han debilitado el consenso entre los miembros tripartitos de la OIT. Por
lo mismo, aunque sus mandantes se interesan vivamente por ciertos programas,
no hay muchos que susciten un apoyo activo y la movilización general
de las tres categorías de mandantes. Ahora bien, sin el consenso interno
la OIT no puede tener influencia en la esfera externa.
Los dos problemas están ligados, por supuesto.
Cuanto más clara sea la percepción de una finalidad común
y el interés compartido por lo que propugna la OIT, tanto más
sólidos y diversos serán los puntos de confluencia.
Así pues, la definición clara de esa finalidad
ha de ser el primer paso.
* * *
La finalidad
La misión de la OIT es mejorar la situación
de los seres humanos en el mundo del trabajo. Hoy en día, esa misión
concuerda con el afán general, en una coyuntura de grandes cambios,
de encontrar oportunidades de trabajo decente.
Un trabajo decente para los ciudadanos de todos los países
Actualmente, la finalidad primordial de la OIT es promover
oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo
decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad
humana.
Tal es la finalidad principal de la Organización
hoy en día. El trabajo decente es el punto de convergencia de sus
cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los derechos
fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el
díalogo social. Esto debe orientar las decisiones de la Organización
y definir su cometido internacional en los próximos años.
Las repercusiones políticas
Semejante finalidad tiene varias consecuencias normativas
importantes, inherentes todas ellas al mandato de la Organización
y que es preciso hoy explicitar y mantener.
Interés por todos los trabajadores
La OIT se interesa por todos los trabajadores. Debido
a sus orígenes, la OIT ha centrado esencialmente su atención
en las necesidades de los trabajadores asalariados - la mayoría de
ellos de sexo masculino - en empresas del sector estructurado, pero no se
agota con ello su mandato, ni tampoco el mundo del trabajo. Casi todas las
personas trabajan, pero no todos tienen un puesto de trabajo. Abundan, además,
en el mundo las personas que trabajan demasiado y las que están desempleadas.
La OIT debe interesarse por quienes trabajan al margen del mercado de trabajo
estructurado: asalariados no reglamentados, trabajadores por cuenta propia,
trabajadores a domicilio. La participación del sector no estructurado
en el volumen total del empleo ha llegado a casi el 60 por ciento en América
Latina. En Africa, a la economía no estructurada le ha correspondido
más del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo urbanos en
los diez años últimos.
Promoción de los derechos en el trabajo
Todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo.
La Constitución de la OIT aboga por el mejoramiento de las «condiciones
de trabajo», organizadas o no y se trabaje donde se trabaje, ya sea
en la economía estructurada o bien en la no estructurada, en casa
o en asociaciones locales o de carácter voluntario.
Promoción de oportunidades laborales
La promoción del empleo es un objetivo central.
La defensa de los derechos en el trabajo presupone forzosamente la obligación
de promover las posibilidades del trabajo propiamente dicho. La función
normativa de la OIT trae consigo su misión de fomentar las dotes individuales
y de ampliar las oportunidades de encontrar un trabajo productivo y de ganarse
la vida decorosamente. La OIT se esfuerza por ensanchar el mundo del trabajo,
y no solamente por delimitarlo. Se interesa, pues, por los desempleados,
y por una política encaminada a acabar con el desempleo y el subempleo
tanto como por la promoción de los derechos en el trabajo. La consecución
de este objetivo es indispensable y exige el establecimiento de condiciones
propicias para el desarrollo de las empresas.
Un trabajo decente asegurado
La OIT milita por un trabajo decente. No se trata simplemente
de crear puestos de trabajo, sino que han de ser de una calidad aceptable.
No cabe disociar la cantidad del empleo de su calidad. Todas las sociedades
tienen su propia idea de lo que es un trabajo decente, pero la calidad del
empleo puede querer decir muchas cosas. Puede referirse a formas de trabajo
diferentes, y también a muy diversas condiciones de trabajo, así
como a conceptos de valor y satisfacción. Hoy en día, es indispensable
crear unos sistemas económicos y sociales que garanticen el empleo
y la seguridad, a la vez que son capaces de adaptarse a unas circunstancias
en rápida evolución, en un mercado mundial muy competitivo.
Protección contra las situaciones de vulnerabilidad
en el trabajo
Protección contra la vulnerabilidad y los sucesos
imprevistos. Porque desea que las condiciones de trabajo sean humanas, la
OIT tiene que interesarse por la vulnerabilidad y los imprevistos que retiran
a la gente del trabajo, independientemente de que se deban al desempleo,
a la pérdida de los medios de subsistencia, a la enfermedad o a la
vejez.
El diálogo social, medio para conseguir un fin
Fomento del diálogo social. Para el diálogo
social se requiere la participación y la libertad de asociación,
de ahí que sea un fin en sí mismo en las sociedades democráticas.
Resulta igualmente fecundo con fines de resolución de conflictos,
de justicia social y de aplicación real de la política. Es
el medio gracias al cual se defienden los derechos y se promueve el empleo
y un trabajo seguro, así como una fuente de estabilidad en todos los
niveles, desde la empresa hasta la sociedad en general.
Cuatro objetivos estratégicos en pro de un trabajo
decente
Por consiguiente, la finalidad del trabajo decente debe
descollar en cada uno de los objetivos estratégicos de la OIT, a la
vez que se procura plasmarla de un modo equilibrado y armonioso en todos
ellos. Es éste un problema que tienen pendiente todos los mandantes
de la OIT. Los gobiernos, los empleadores y los trabajadores deben compaginar
eficazmente esos diferentes intereses, para colmar el anhelo de un trabajo
decente que expresan los individuos, las familias y los diferentes sectores
de la población en todos los países.
Antes de examinar las consecuencias prácticas
de semejante finalidad, es necesario repasar el contexto global en el cual
encajarán en el futuro todas las actividades de la OIT.
El ajuste mundial
El contexto general
Estamos viviendo un largo período de adaptación
a una economía mundial naciente. La crisis reciente en los mercados
incipientes es el último de una serie de ajustes que empezaron a raíz
de las bruscas subidas del precio del petróleo y continuaron con las
crisis de la deuda en Africa y en América Latina en los decenios de
1970 y 1980 y la crisis europea de la transición en el de 1990, por
no hablar de la presente situación particular del Japón y de
los países de la Unión Europea.
Mundialización y ajuste
En los diez próximos años, el asunto capital
será la adaptación de las economías y de las instituciones
nacionales al cambio mundial, así como la de éste a las necesidades
humanas. La índole del problema y su solución variarán
según las regiones, pero ninguna de ellas y ningún país
saldrán indemnes. La mundialización ha hecho del «ajuste»
un fenómeno universal, para los países ricos y los pobres por
igual. Está cambiando la pauta misma del desarrollo y sus derroteros
a largo plazo y reconfigurando los modelos de distribución de los
ingresos de manera desigual. Si no se frena la tendencia actual, el mayor
peligro que se nos plantea es la inestabilidad provocada por las desigualdades
crecientes.
La OIT habrá de ocuparse de tales crisis periódicas
de ajuste y desarrollo en los diez años próximos, por lo que
debe organizarse con tal fin.
La respuesta política
La OIT tiene que discurrir una respuesta política
basada en su competencia y sus ideales propios y que se adapte a la diversidad
de las necesidades regionales. Ha de ser capaz de llevar a cabo unos programas
multidisciplinarios que combinen e integren la experiencia derivada de cada
uno de los cuatro campos estratégicos de acción de la OIT.
Debe intervenir en el debate internacional sobre los futuros sistemas de
gobernación con fines de estabilidad económica y de desarrollo
justo. Todo ello exige una nueva capacidad en lo tocante a la organización
y al saber, como se detalla en los capítulos 3 y 4.
Las pautas corrientes
La respuesta política clásica la formularon
las instituciones de Bretton Woods en el decenio de 1980, a raíz de
la crisis de la deuda, y la aplicaron más tarde las economías
en transición. Se basaba en dos supuestos esenciales, a saber: los
mercados son capaces por sí solos de promover el crecimiento, y son
casi suficientes para asegurar la estabilidad social y la democracia política.
Fundamentalmente, la estrategia para el éxito estribaba en transferir
al mercado las funciones del Estado en materia de regulación. Para
ello hacía falta una combinación de decisiones en materia de
privatización, de liberalización de los mercados de capital
y de trabajo y de estabilización financiera. Procedía recurrir
principalmente a la política macroeconómica para domeñar
la inflación, en vez de estimular el crecimiento. El empleo era un
mero adminículo de tales políticas. El cometido de los mercados
de trabajo se limitaba a garantizar una adaptación flexible a la evolución
del nivel de la demanda. La gobernación mundial consistía en
la aplicación de esas normas por las organizaciones internacionales
responsables del ajuste y de la estabilización financiera, de la liberalización
del comercio y del desarrollo económico.
Esos principios ejercieron una gran influencia porque
eran muy simples y universales. Impusieron la disciplina macroeconómica
necesaria y una nueva mentalidad competitiva y creadora a la economía.
Desbrozaron el camino para la utilización de nuevas tecnologías
y de nuevos métodos de gestión, pero confundieron los medios
técnicos de acción - por ejemplo, la privatización y
la liberalización - con los fines sociales y económicos del
desarrollo. Se volvieron muy rígidos y no tuvieron suficientemente
en cuenta el contexto social y político de los mercados. Sus repercusiones
en la vida de los individuos y de las familias fueron en algunos casos desastrosas.
Las dudas crecientes a propósito de la eficacia de tales prescripciones
después de diez años de ensayarlas en las economías
en transición culminaron con la crisis reciente en los mercados incipientes.
La crisis fue un punto de inflexión en la opinión pública.
El resultado ha sido a la vez una mayor incertidumbre y una aceptación
más general de una gama más extensa de pareceres, entre ellos
los de los países en desarrollo y los de la sociedad civil.
El nuevo debate
Las soluciones no son en modo alguno claras. Se ha abogado
por una nueva «arquitectura financiera mundial» y se han propuesto
muy diversas medidas. En el plano internacional, entrañan la transformación
del funcionamiento de las organizaciones financieras internacionales, una
mejor coordinación, al servicio del crecimiento, de las políticas
económicas nacionales, unos sistemas de detección temprana
de problemas inminentes y diferentes medidas relacionadas con el tipo de
cambio o encaminadas a reglamentar los movimientos de capital especulativos.
En el plano nacional, las soluciones propuestas van desde una mejor supervisión
y reglamentación financiera hasta unos sistemas de legislación
y responsabilidad y una gestión más rigurosa de las empresas.
La mayoría de estos temas rebasan el ámbito de competencia
de la OIT. Lo que la Organización puede hacer es postular la importancia
del empleo y de los derechos en el ámbito del trabajo, cualquiera
que sea en definitiva la arquitectura financiera establecida, y facilitar
la presencia y la intervención de sus mandantes en el debate en curso.
Sin el sustento de una sólida base social, la economía mundial
carecerá de estabilidad y de credibilidad.
La aportación de la OIT
Ha empezado igualmente un debate paralelo sobre la necesidad
de un marco social para las políticas de estabilización, ajuste
y desarrollo como parte de las medidas encaminadas a reforzar el sistema
financiero mundial. La OIT tiene que aportar obviamente su contribución
a ese debate y hacer propuestas para hacer frente a las consecuencias a corto
y largo plazo de la inestabilidad financiera y económica.
La OIT debe promover, y demostrar, la importancia de
una política de empleo y de unas instituciones que faciliten la protección
social y el diálogo social, no solamente con fines de justicia social
sino también con miras a una política de ajuste eficaz al desarrollo
económico a largo plazo. La crisis asiática puso clarísimamente
de manifiesto la necesidad de unas instituciones y sistemas de protección
social y de diálogo social. Con harta frecuencia se descuidaron tales
instituciones en una época de crecimiento rápido, y su debilidad
a raíz de la crisis impidió el ajuste y la reestructuración
de las empresas.
La OIT debe pronunciarse sobre la concepción de
una política macroeconómica a plazo mediano. En particular,
ha de ser capaz de asesorar sobre la utilidad relativa de los instrumentos
fiscales y de los monetarios, en lo que se refiere a sus repercusiones respectivas
en la política social y de empleo. Debería centrarse en la
complementariedad entre la política macroeconómica y la laboral
como modo de promover el empleo.
En suma, la OIT tiene que idear y aplicar una serie de
políticas que versen sobre el empleo, la protección social
y el desarrollo institucional y que sean las más adecuadas en las
diferentes situaciones regionales. Estas ideas se glosan en los capítulos
3 y 4 de la presente Memoria.
Las políticas deben sustentarse con un marco normativo
global, que sea aceptado universalmente y aplicado en el plano nacional mediante
el desarrollo, los sistemas legislativos y las estructuras institucionales.
Las disposiciones constitucionales
Las disposiciones constitucionales de la OIT han garantizado
el respeto de sus prescripciones normativas y han permitido a la Organización
conservar su legitimidad política y su universalidad a lo largo de
los conflictos del siglo XX. Se basan en el principio de unas obligaciones
voluntarias que, una vez aceptadas, están sometidas a una supervisión
sistemática y a un debate franco. Ejercen sus efectos por conducto
de la opinión pública y la creación de instituciones,
y no recurriendo a medidas coercitivas o punitivas. Se rigen por el consenso
internacional y el diálogo nacional, lo cual es indispensable para
amortiguar las tensiones sociales de la transición mundial.
La OIT debe actuar en consonancia con sus propias disposiciones
constitucionales e insistir en su mandato normativo en la comunidad internacional.
Como lo destacó hace mucho tiempo Albert Thomas, primer Director General
de la OIT, en un discurso que pronunció ante la Conferencia Internacional
del Trabajo: «La única prueba fehaciente del resultado de nuestros
esfuerzos - y la seguridad de que se ajustan a la voluntad común y
a las esperanzas que compartimos todos - es que la
Oficina Internacional del Trabajo se ciña escrupulosamente
a su Constitución y destaque constantemente la letra y el espíritu
de sus cláusulas».
Para que la OIT pueda orientar a la comunidad internacional
del futuro, es preciso que sea eficaz y creíble.
La mejor garantía de su actuación es la
eficacia de las actividades normativas de la OIT y la integridad de su dispositivo
de supervisión y control. El punto de partida tiene que ser el consenso
de todos sus mandantes - gobiernos, empleadores y trabajadores -, en el sentido
de que estén de acuerdo en que no debería hacerse nada que
ponga en peligro sus principios o debilite su funcionamiento. Es indispensable
modernizar su modo de actuar, para que su trabajo resulte de mayor utilidad
para todos sus mandantes, más práctico en sus resultados y
mejor conocido por la opinión pública. El realce de la eficacia
e idoneidad del sistema normativo de la OIT debe ser una prioridad política.
Se hacen propuestas detalladas a este respecto en el capítulo 2.
La Declaración de la OIT relativa a los principios
y derechos fundamentales en el trabajo
y su seguimiento
La Declaración fue adoptada como instrumento de
carácter promocional, y debe aplicarse como tal. Para que sea eficaz
y universal, y conserve su legitimidad, no puede entrañar condición
alguna. Habida cuenta de esto, la Declaración debe convertirse en
un objetivo común del sistema multilateral en su conjunto. Ahora bien,
para que sea creíble, es necesario, además, contar con un sistema
de seguimiento eficaz y rápido.
La Declaración de la OIT
Las medidas encaminadas a garantizar el respeto de los
derechos fundamentales en el trabajo deben ir acompañadas de otras
destinadas a fomentar su ejercicio en la práctica económica
y social. La Declaración puede aportar mucho a este respecto. Al pedir
a la OIT que ayude, a aquéllos de sus Miembros que lo soliciten, no
ya simplemente a promover sino también a aplicar esos principios fundamentales,
la Declaración proporciona a la Organización un marco para
el desarrollo más claro que el anterior.
El temario del desarrollo
Como el compromiso de acatar los principios fundamentales
es independiente de la ratificación de los convenios correspondientes,
la Declaración permite explotar plenamente el potencial de la cooperación
técnica en el seno de la OIT. Procede considerarla, pues, como un
instrumento de promoción que plasma los ideales de la Organización
en unos programas de desarrollo integrado. El respeto de esos derechos es
fundamental, y no requiere otra justificación, pero, a su vez, facilitará
el desarrollo. Por ejemplo, la garantía de los derechos en el trabajo
permite a los trabajadores reivindicar una parte justa de la riqueza que
han contribuido a crear y les faculta para buscar un trabajo más abundante
y mejor. Así pues, la garantía de esos derechos lo es también
de que el crecimiento económico se plasme siempre en empleos y justicia
social, en todas las fases del desarrollo.
La cooperación técnica
Por consiguiente, la Declaración debería
reforzar y respaldar todas las actividades de cooperación técnica
de la OIT, que han de responder forzosamente a toda una serie de necesidades
de los mandantes en el plano nacional y regirse por los cuatro objetivos
estratégicos de la Organización, los cuales están interconectados,
por lo que el ejercicio de los derechos fundamentales en el trabajo facilitará
los progresos que se consigan en relación con los demás objetivos
estratégicos, que facilitarán a su vez dicho ejercicio.
El seguimiento de la Declaración abre también
el camino para un debate político más profundo en la propia
OIT sobre el desarrollo y los derechos en el trabajo, y puede contribuir
a que se aprecien mejor los problemas y perspectivas de los diferentes países
y regiones y sugerir mejores modos de abordarlos. La eficacia del seguimiento
contribuirá decisivamente a reducir las tensiones políticas
derivadas del ajuste mundial. Su transparencia, lo que aporte a las actividades
de cooperación técnica, la importancia que dé a la promoción
y al desarrollo, la incorporación de una perspectiva de igualdad entre
los sexos y un mayor interés de la población por el progreso
social y un desarrollo duradero son los elementos fundamentales para que
todos aprecien plenamente el planteamiento de la OIT en lo tocante a la reforma
social en un mundo interdependiente.
La nueva acción normativa preferente
El desarrollo, el género y las perspectivas de
las empresas
Si el contexto de las actividades de la OIT en el futuro
va a venir determinado por el imperativo del ajuste en un mundo interdependiente,
procede hacer hincapié en tres campos globales de actuación:
el realce de todo lo relacionado con el desarrollo y con la igualdad entre
los sexos en todas las actividades de la OIT, y la atención sobresaliente
que la OIT dedique a las empresas. Cada uno de ellos tendrá una importancia
capital para la idoneidad futura de la Organización.
La política de desarrollo
Integración del desarrollo social y del económico
La OIT ha afirmado siempre que el desarrollo económico
y el social son las dos caras de un mismo quehacer, y que ambas se apoyan
y refuerzan mutuamente, como lo ponen de manifiesto los cuatro objetivos
estratégicos de la Organización. Los principios y derechos
en el trabajo proporcionan las reglas básicas y el marco para el desarrollo.
El empleo y los ingresos son el modo de traducir la producción en
una demanda real y un nivel de vida decoroso. La protección social
garantiza la seguridad de los seres humanos y la inserción cívica,
y facilita la reforma social. El diálogo social conecta la producción
con la distribución y garantiza la equidad y la participación
en el desarrollo.
La Conferencia de Copenhague reafirmó esta visión
integrada del desarrollo en el más alto nivel internacional. Ha llegado
el momento de que la OIT adelante ese mandato.
Los medios de investigación
Se han hecho ya muchas propuestas para centrar la política
de desarrollo en la OIT, a propósito del seguimiento de la Declaración
y de la reacción política de la OIT ante el desafío
del ajuste mundial. Pero queda todavía mucho por hacer. La OIT debe
corroborar el hincapié que hace en el desarrollo económico
y en el social con datos empíricos y una justificación teórica.
Para ello hace falta una política de investigación de la OIT,
así como la disponibilidad en la Oficina de medios más sólidos
para efectuar análisis económicos y financieros, como se detalla
en el capítulo 4.
El grave problema de los trabajadores empobrecidos
Para realzar la importancia de los temas de desarrollo
en la OIT es preciso centrar la atención en los problemas de los trabajadores
empobrecidos. Consta desde hace tiempo que el crecimiento económico
no basta para absorber la mano de obra sobrante en la economía estructurada.
Antes por el contrario, las tasas de crecimiento desiguales y el nuevo modo
de organizar la producción han desestructurado en muy gran medida
la economía. Los problemas más graves corresponden a los que
trabajan en el sector no estructurado, que es donde se respetan menos sus
derechos, están subempleados y mal remunerados, carecen de protección
social, y para quienes tiene apenas sentido la participación y el
diálogo social. Hora es ya de formular una política coherente
de la OIT para con esos trabajadores, concretamente en relación con
la creación de empleos, la protección social y la organización
social, que es donde son más agudas sus necesidades. Los programas
InFocus mencionados en el capítulo 2 son un primer paso en esa dirección.
Creación de instituciones
Un punto importante del temario de la OIT en lo que atañe
al desarrollo es el que se refiere a la creación de instituciones,
en particular con fines de participación, representación e
intervención, de diálogo social y de protección social.
Esto viene interesando desde siempre a la OIT, la cual podría aprovechar
para ello los recientes progresos de los estudios de economía de las
instituciones, valiéndose de la teoría y de la práctica,
como se dice en el capítulo 4.
La política de género
Las perspectivas de género definen hoy los mercados
de trabajo
Las mujeres han transformado los mercados de trabajo
en todo el mundo. En muchos países, la actuación de la mujer
en la población activa es lo que determina la evolución del
empleo. Las tasas de actividad masculinas están menguando a la vez
que aumentan las femeninas. La transformación estructural de las economías,
los cambios demográficos, la desestructuración y las nuevas
formas de concebir el tiempo de trabajo han dado una nueva definición
a las condiciones de vida y de trabajo de las mujeres y a las de los hombres.
También han modificado los cometidos de unas y
otros en el mercado de trabajo. En ciertos casos, las mujeres han conseguido
más oportunidades y una mayor autonomía económica. Pero
muchas de ellas han sido víctimas del cambio. La mundialización
y la reestructuración de la economía fomentan formas flexibles
de empleo, muchas de las cuales quedan al margen de la legislación
laboral y de la protección social y se caracterizan por unos ingresos
modestos y un alto grado de inseguridad. Esas tendencias afectan tanto a
los hombres como a las mujeres, pero éstas son más vulnerables.
El resultado es una segregación laboral, al trabajar las mujeres en
los sectores menos protegidos de la economía. La proliferación
de las familias encabezadas por una mujer, a causa de la emigración,
del divorcio y del abandono, implica igualmente que la inseguridad de su
empleo repercute directamente en los hijos y en otros familiares a cargo.
La desigualdad entre los sexos está a menudo implícita
en las instituciones del mercado de trabajo. En los sistemas de seguridad
social, por ejemplo, se da muchas veces por supuesto que el cabeza de familia
es un hombre. La segmentación del mercado de trabajo en función
del sexo engendra unas diferencias estructurales de salario entre los hombres
y las mujeres que son difíciles de tratar con una política
laboral tradicional.
Por todo ello, la perspectiva de la igualdad entre los
sexos es un imperativo para la OIT, y no solamente por razones de justicia
y equidad sino también porque forma parte de la sustancia misma de
su tarea presente. Aunque el vocabulario que encarna la reivindicación
de la igualdad entre los sexos ha calado en los programas y las actividades
de la OIT, se limita todavía a declaraciones sobre la igualdad para
la mujer y a sus derechos, y esa reivindicación viene coartada por
la inexistencia de una política integrada. Por ejemplo, la exigencia
de la igualdad entre los sexos se ha tenido en cuenta en los estudios de
la OIT sobre los mercados de trabajo y la pobreza, pero con unos resultados
fragmentarios. No se les ha conferido una prioridad institucional o no han
traído consigo cambios fundamentales de la política sobre el
particular. El Director General expresó un nuevo compromiso de propugnar
una política integrada de igualdad de género al inaugurar una
celebración especial, que tuvo lugar en la OIT el 8 de marzo de 1999,
con motivo del Día Internacional de la Mujer.
Medidas de la OIT en pro de la igualdad entre los sexos
La OIT debe propugnar una perspectiva coherente de igualdad
entre los sexos en el mundo del trabajo. Partiendo de las actividades en
curso con miras a promover la igualdad para la mujer, se examinarán
los cometidos económicos y sociales de las mujeres, al igual que los
de los hombres, y se determinarán las fuerzas que provocan la desigualdad
en diferentes campos. Con tal fin, será necesario centrar menos la
atención en la igualdad entre los sexos de jure y más en los
resultados de facto de la política económica, las medidas legislativas
y las secuelas laborales para diferentes categorías de mujeres y de
hombres.
Uno de los instrumentos más poderosos de que dispone
la OIT es el realce que da a la igualdad entre los sexos en todas sus actividades.
En el sistema de las Naciones Unidas es una norma establecida, y en otras
organizaciones y programas se aplica ampliamente la metodología correspondiente,
mientras que en la OIT este asunto está todavía en una fase
germinal.
Para aplicar una política integrada en relación
con la igualdad entre los sexos, será preciso actuar en tres niveles
en la OIT: el político, el de los programas técnicos y el institucional.
* En primer lugar, para poder dar un respaldo político
a la preeminencia de la igualdad entre los sexos habrá que procurar
que sea más numerosa la representación femenina en los órganos
tripartitos de decisión de la OIT, en los gobiernos y en las organizaciones
de empleadores y de trabajadores. Los mandantes deben redoblar sus esfuerzos
hasta conseguir que haya esa presencia femenina en las estructuras de la
Organización y en sus propios órganos.
* En segundo lugar, la Oficina tomará sistemáticamente
medidas para que en los programas y las actividades de cooperación
técnica de la OIT se tenga muy presente el tema de la igualdad entre
los sexos. Será preciso para ello evaluar su impacto, con el apoyo
de estudios empíricos sobre asuntos esenciales como la igualdad entre
los sexos en el plano de la mundialización y la evolución de
las características del trabajo. Se tendrá también mucho
más sistemáticamente en cuenta el tema del género en
los sistemas de información y las bases de datos estadísticos
de la OIT.
* En tercer lugar, la preferencia institucional en la
OIT debe tener una dimensión de igualdad entre los sexos mediante
unos sistemas de programación y de observación, un punto de
coordinación estratégicamente situado y reforzado y unas normas
apropiadas en materia de formación y de personal que aumenten las
oportunidades de avance profesional de las mujeres.
Promoción de las empresas
Unas actividades centradas en las empresas
Las empresas son hoy la clave para el crecimiento y el
empleo en las economías abiertas. Sus actividades repercuten en todos
los campos de interés para la OIT e influyen decisivamente en las
pautas futuras en materia de relaciones de trabajo, perfeccionamiento profesional
y empleo. Es indispensable centrar la atención en la empresa para
que la labor de la OIT se rija por la realidad y la práctica en el
lugar de trabajo. En la propuesta de crear un programa InFocus sobre el particular
se ha tenido presente la importancia de las pequeñas empresas en lo
que se refiere a proporcionar puestos de trabajo y a mejorar las condiciones
de trabajo.
En muchos sentidos, la OIT ocupa una posición
excepcional para aprovechar el potencial de las empresas y del sector empresarial,
ya que están directamente representados en la Organización.
En la OIT se da hoy más importancia que nunca a los intereses de las
empresas y de los empleadores. Su Foro Empresarial está empezando
a atraer la atención de los empresarios.
El desarrollo empresarial
La OIT ha establecido ya una amplia gama de programas
relacionados con las empresas, haciendo especial hincapié en el fomento
del espíritu de empresa, la formación empresarial y la promoción
de las pequeñas empresas. Se desarrollarán aún más
esos programas teniendo en cuenta la función de las organizaciones
de empleadores y los servicios que pueden prestar a sus miembros al respecto.
Las empresas transnacionales
Procede ahora rebasar el horizonte de la pequeña
empresa y atender las necesidades de las compañías transnacionales,
que son los instrumentos principales de transferencia de capital, tecnología
y buenas prácticas de trabajo en la economía mundial. Un posible
tema es el de sus iniciativas sociales. Las empresas están sometidas
a presiones sociales crecientes, con miras a que adapten un modo de actuar
satisfactorio, lo cual repercute directamente en la demanda de los consumidores
y en la reputación de las empresas por conducto de los medios de comunicación.
La tecnología de la comunicación ha realzado considerablemente
el valor de las marcas y el prestigio de las empresas, pero también
su vulnerabilidad ante la opinión pública. A las grandes empresas
les preocupan esas presiones, y no solamente pensando en sus propios mercados
sino también porque pueden constituir una amenaza política
para los regímenes reglamentarios y comerciales existentes. Esas presiones
sociales surgen precisamente cuando los mercados en los que actúan
resultan más difíciles de definir o de controlar. Muchas empresas
han adoptado códigos de conducta propios, pero el mundo empresarial
tiene sus propios problemas de observación y supervisión a
causa del auge de las cadenas de suministro y de la subcontratación.
En tales condiciones, los mercados podrían convertirse fácilmente
en un terreno minado. El problema consiste fundamentalmente en combinar la
necesidad que tienen las empresas de disponer de una fuente externa de referencia
reconocida con unas medidas internacionales que ofrezcan un marco coherente
para calibrar las distintas iniciativas. La OIT tiene una competencia excepcional
que le permite progresar en este campo, a la vez que sigue estando muy atenta
a las obligaciones legales y a los temas que preocupan a las empresas. Entre
otras posibilidades cabe citar la formación para una gestión
multicultural de los asuntos sociales y para una reestructuración
de talante social, que podrían pasar a ser una y otra nuevos campos
importantes para la acción de la OIT.
El perfil económico de la OIT
Para muchos empresarios de todo el mundo, la OIT sigue
siendo una organización remota e impenetrable, por lo que debe cuidar
su reputación pública y abogar decididamente por que las empresas
mejoren la comunicación y el acceso a sus servicios, a sus actividades
de formación y a sus bases de datos. La OIT debe situarse como centro
internacional de competencia especializado y de suministro de datos de interés
para las empresas, en lo tocante a las normas y los repertorios de recomendaciones
prácticas, los sistemas nacionales de legislación y de relaciones
de trabajo, la seguridad y salud en el trabajo y la difusión de buenas
prácticas en un contexto multicultural.
* * *
Un quehacer común
La Memoria da una visión ambiciosa, pero su propósito
es eminentemente práctico, a saber: proporcionar a la OIT la orientación
política, técnica y orgánica que necesita para adentrarse
en el siglo XXI con optimismo y seguridad en sí misma.
Ninguna de esas propuestas es simple, pero todas ellas
son necesarias. Su aplicación llevará tiempo. Exigen un esfuerzo
excepcional de todos, una sólida mentalidad de finalidad común
entre los mandantes, una cultura de excelencia renovada entre el personal
y un contacto directo y vigoroso de la Organización en su conjunto
con la gente y con el mundo en general.
Por encima de todo, las propuestas requieren un compromiso
común y una actuación en común de la Oficina y de los
mandantes, si es que quieren salir airosos del intento. Por consiguiente,
la presente Memoria es un instrumento vivo, un indicador, más que
un plano, y ha de cuajar mediante la consulta y el diálogo. Es, en
definitiva, una afirmación de fe en ese tipo de coparticipación.
