ESTUDIOS DE DERECHO SOCIAL

RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO (*)

Por Eduardo Giorlandini.

Introducción.

REMISIÓN GENÉRICA.

En numerosos trabajos puntualicé mi punto de vista que es la base de mis desarrollos iusepistemológicos y debe ubicarse en el contexto de una teoría neoestructural o sistémica .

También señalé algunos conceptos con los que se nutre este enfoque y que nos separa de la dogmática jurídica tradicional, sin perjuicio de los aportes hechos por ésta al desenvolvimiento del derecho laboral y a la humanización del trabajo.

Sin embargo, hoy día la dogmática jurídica, por su propia naturaleza se ajusta dócilmente –en general- a la consideración y análisis del derecho positivo. Nosotros somos ostensiblemente dispuestos a un mayor desarrollo del garantismo clásico, con lo que decimos asimismo que derivamos nuestra actitud metodológica de todo lo que nos ha creado el convencimiento que no debe perderse de vista el fin principal , que es el desarrollo humano en plenitud de realización y posibilidades.

Así se descartan los intereses internacionales y también las motivaciones intercomunitarias transnacionales, que generan filosofías e ideologías con comunes denominadores y definen a las fuentes en que abrevan los corifeos de la guerra del intercambio.

Si nos exigen que sólo hagamos ciencia trabajaremos nada más que con la norma generada por aquellos intereses. No nos quedamos en la descripción del fenómeno, queremos que sea distinto y así , levantamos utopías realizables.

Las relaciones laborales en el sector público constituyen una subestructura que no escapa de mayores orbes que, internamente, también son subestructuras. Las relaciones de trabajo en la esfera de gobierno y administración públicos no son esencialmente distintas al resto: el trabajo humano marca su substancia.

¿ DERECHO ADMINISTRATIVO PÚBLICO NACIONAL ?

La discusión acerca de si nuestra materia pertenece al Derecho administrativo público del trabajo o al Derecho del trabajo administrativo público solamente puede tener relevancia desde el punto de vista pedagógico.

Bajo el prisma del desideratum, al que mencioné líneas arriba, interesa la persona humana, la persona laboral y el trabajo humano, cuya regulación jurídica no debería ser diversa si es que negamos la tradicional actitud autoritaria del órgano administrativo público.

¿ Por qué distinguir ? En el campo de la ciencia jurídica no pocas distinciones se estructuraron y difundieron ampliamente para respaldar el agravio que constituye toda injusticia: que el Preámbulo de la Constitución de la Nación no tiene carácter normativo y el resto sí; que en el artículo 14 bis existen normas confirmatorias, programáticas y operatorias, etcétera. En particular, destaco que sobre este basamento se dividió el Derecho del Trabajo en Derecho individual del trabajo y Derecho Colectivo del trabajo, que ayuda a negar la negociación colectiva en el ámbito público y otros derechos en el mismo ámbito, lo que pongo de resalto aquí porque es el asunto más importante en el plexo de relaciones de trabajo con vínculo a la esfera gubernamental y administrativo-pública.

(*) Trabajo premiado en el Concurso sobre Ensayos Jurídicos, Caja de Abogados de la Provincia de Buenos Aires, Argentina.

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Cuadro de relaciones.

REMISIÓN.

También en vínculo a este aspecto me remito a lo ya publicado por mí, con algunas otras especificaciones. Se trata de conceptos y explicación de voces, con los que trato ahora de aportar un cimiento para situar las relaciones laborales en la esfera pública.

RELACIONES

Es la relación el vínculo entre personas o instituciones; por circunstancias específicas en el ámbito del derecho laboral son innumerables las relaciones que se presentan.

La relación de dependencia genera efectos contemplado en el orden público laboral, el que la concibe como presupuesto jurídico de su aplicación.

Las asociaciones profesionales de trabajadores o sindicales mantienen relaciones entre ellas y con los empleadores o grupos de empleadores o entes que los representan, como así con el Estado y con entidades u organismos internacionales, de modo regulado en las leyes. En otra óptica se presentan relaciones entre afiliados y sindicatos, obreros y comisiones mixtas o delegados gremiales o empleadores. Un sector administrativo público, dentro del Ministerio de Trabajo o de las Subsecretarías de trabajo de las provincias, tienen funciones y competencias específicas en materia de relaciones colectivas e individuales.

Observando la realidad del trabajo no se advierte cómo se legitima diferenciar entre el sector privado y el público para negar derechos o su ejercicio, individual o colectivamente.

Como en toda comunidad, la laboral presenta un plexo de variadas relaciones, no solamente en el esquema normativo sino también en la realidad, lo que nos lleva a considerar frecuentemente los aspectos psicológicos, sociológicos, económicos, políticos, etcétera.

Analizando, igualmente, el orden jurídico positivo se advierte cómo en el mismo se hallan inseridas determinadas formas de actuación o comportamiento que tienen origen en las relaciones humanas en el trabajo; estas normas han sido producidas de un modo científico o bien de una manera espontánea como derivación sentimental o afectiva, fraternalmente humana, en consideración a la persona laboral y a su dignidad y a la dignidad del trabajo. Los proyectos de relaciones humanas laborales tienen origen en los textos de sociología, sicología, antropología o ergonomía laborales; las empresas, en casos, los han instrumentados al efecto de favorecer la productividad, razón por la cual en Europa –en algunos países- el sindicato quiere tener ingerencia en la elaboración del plan, para que también sea producto de acuerdo. Entre nosotros, vemos a veces en los convenios colectivos de trabajo o en la misma ley contenidos que son propios de las relaciones humanas laborales. Tampoco en esto puede imaginarse una diferencia en el orbe público, que legitime perjuicios a los trabajadores, comúnmente denominados “empleados públicos”.

Una serie de reflexiones en la superficie del ordenamiento normativo laboral, tanto público como privado, demuestra que: a) no permite afirmar que el llamado Derecho colectivo del trabajo deba considerarse separadamente con respecto al resto de las subestructuras normativas (Derecho individual y Derecho de la seguridad social ) ; b) por el contrario, se relaciona íntimamente con estos sectores, v. gr. al fijar las condiciones mínimas a las que deben ajustarse los contratos individuales de trabajo, mediante el convenio colectivo de trabajo; al estatuir cláusulas de mejora con relación a las normas substanciales que instituyen derechos del trabajador, etcétera. Al mismo tiempo, el Derecho de la seguridad social prescribe prestaciones a favor del trabajador, o del que ha pasado a la pasividad pero al que las concede por haber trabajado. Muestra asimismo vínculos con la seguridad social cuando el con-

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venio colectivo de trabajo crea servicios o prestaciones sociales, o cuando el sindicato los establece. Esencialmente y estimada la seguridad social en un amplio sentido se trata de beneficios sociales que, prevalente y precisamente no deberían llamarse prestaciones o beneficios sino de derechos, contrapartida del débito social del Estado, del órgano público no estatal o de la asociación que corresponda.

El Derecho constitucional no se desinteresa al tratar aspectos del Derecho colectivo del trabajo: derecho de asociación, de concertar convenios colectivos de trabajo, de reunión, etcétera; el bienestar general auspiciado en el Preámbulo de la Constitución concurre con el Derecho colectivo de trabajo hacia los mismos fines de la política social.

Igualmente en todos estos sectores del orden jurídico se aprehende que la familia goza de protección, más también en el Derecho civil, el Derecho agrario, el cooperativo y en las distintas políticas estatales, siempre que éstas no alteren los fines fundamentales de toda nación jurídicamente organizada sobre la base de una democracia plena, en lo político, lo económico, social y cultural.

Fenómenos similares emergen de la relación capital/trabajo se presentan en el sector público. La relación capital trabajo es colocada bajo el signo de la colaboración o de la lucha de clases. Yo he señalado que coexisten los presupuestos históricos, pero debe advertirse que hay áreas de conflicto o tensiones, áreas de colaboración y áreas en las que sí es posible admitir la acción conjunta por coincidencia de intereses legítimos.

No es superfluo anotar aquí, un concepto de F. Barret:

“ La intransigencia de los patronos que torcían todos los reglamentos corporativos a su favor no había de tardar en crear un clima de lucha entre patronos y asalariados. Estos reaccionaron cada vez más violentamente contra el agravamiento incesante de su estado. La disminución constante de los salarios reales...provocó movimientos de resistencia que se concretaron casi siempre en movimientos huelguísticos cada vez más extendidos. Al amparo de estos movimientos la clase obrera tomó conciencia de sí misma como clase en toda Europa “(Francois Barret, Historia del trabajo, Eudeba, Buenos Aires, 1969, pág. 62)”

A través de todos estos aspectos y de esta problemática es inequívoco que la relación de empleo público no difiere significativamente de la relación de trabajo o del contrato de trabajo (también en esto dejamos para otra oportunidad una posible discusión acerca de la inexistencia del contrato de trabajo, en el que existe discernimiento, intención “a empujones” y libertad discutible; se trataría de una suerte de relación jurídica negocial, un mal negocio en los tiempos que corren).

Empleo.

La mostración de los contenidos del concepto de empleo, a pesar de que ella sea superflua, contribuye a explicar que entre el trabajo del orbe privado y el trabajo prestado en el orbe público no existen desemejanzas significativas desde el ángulo que más debe interesar: el fin del derecho laboral como medio de la política social, que es la del bienestar.

Por ende, las relaciones que se presentan no son disímiles y los derechos deben ser idénticos, particularmente uno de los más relevantes: concertación de convenios y enseñado por Rodolfo Capón Filas, por lo que glosaré cuatro aspectos del concepto.

En primer lugar, el empleo como utilización o inversión de las fuerzas del agente; interpreto que cuando se refiere a la inversión alude a que el trabajo plantea exigencias al trabajador capaces de producir un desgaste en la unidad psico-física de la persona laboral. Pero la inversión como utilización antifuncional es violación o es abuso de derechos.

Hasta hoy vale el concepto de que: “El ordenamiento jurídico protege y ampara solamente la

utilización útil: de ahí que el uso antifuncional de las facultades o de las fuerzas sea desestimado mediante

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la teoría del abuso del derecho”. De acuerdo a los proyectos y a la política laboral y salarial actuales se tiende a la multifunción y a la creación de mayores exigencias como derivación de toda clase de empleo.

En segundo lugar , explica que en el Derecho laboral el término se refiere a la relación de trabajo prestado empresarialmente, a través de la cual el trabajador transfiere a la esfera del empleador dos realidades, una cultural (su creatividad) y la otra económica (el resultado de la labor realizada) ; para compensar adecuadamente ambas, es preciso que el trabajador o agente participe en la toma de decisiones (aspecto subjetivo, cultural) y en las utilidades y en el capital de la empresa (aspecto objetivo, económico). Mientras no se logre esta doble posibilidad, la relación de empleo sigue siendo cosificada.

En tercer lugar -continúa Capón Filas- el Mundo del Trabajo enfrenta uno de los más graves problemas: el desempleo, que es consecuencia del modelo capitalista de producción que ha sobredimensionado el capital y desvalorizado el trabajo. La planificación del crecimiento debe responder a un Modelo alternativo de Desarrollo con rostro humano. De ahí que la Organización Internacional del Trabajo insista no sólo en que el tripartismo es un método apto para tal planificación sino, además, en que el Pleno Empleo es un valor cuya posibilidad existe.

En cuarto lugar, el derecho al empleo ha sido reconocido internacionalmente en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 23), en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (artículo 6) y en el Pacto de San José de Costa Rica sobre Derechos Humanos (artículo 31).

Debemos plantear a todo esto otra cuestión relevante: el derecho a la negociación colectiva es un derecho humano y el sector público no puede quedar desplazado de esta posibilidad ni desconsiderado por la política social. La actuación unilateral y autoritaria del órgano público genera situaciones de agravio. El año 1995 comenzó con retraso en el pago de los sueldos en numerosas provincias, cronogramas de pagos parciales, proyectos de leyes de necesidad y urgencia (que incluyen política salarial de emergencia, sistema de retiros voluntarios, traspaso de organismos a la Nación incluyendo cajas de jubilaciones, privatización de empresas provinciales, etcétera) ; las medidas de acción directa consistieron en la ocupación de edificios públicos, movilizaciones huelgas, etcétera.

1995 continuó con la ampliación del área laboral conflictuada (del sector público), extendida a más cantidad de provincias y más allá del empleado público en sentido estricto, abarcando maestros; se produjeron cesantías, pase a disponibilidad de empleados en varios municipios, eliminación de adicionales remunerativos, reducción de personal en establecimientos educativos (3000 docentes en la provincia de Buenos Aires).

Empleo público.

La relación jurídica reconoce su origen en la organización social del remoto pasado pero se hace ostensible y vigorosa con el Estado moderno. La transformación del trabajo y de las normas jurídicas que lo reglamentan sigue el mismo itinerario, en todos los campos del empleo, con las diferencias propias de cada comunidad, de cada época, tipo de actividad o clase de trabajo.

Tanto el empleo privado como el público han estado ligados a la economía y a la política, al abuso del derecho de quien emplea y a las patologías propias de una relación mal establecida al faltarle razonabilidad e inserción en un claro concepto de bien común.

El carácter público y la noción de función pública impidieron la negociación individual y colectiva; la íntima relación asignada a la administración pública y al interés o servicio público provocaron negación de derechos o restricciones al ejercicio de los mismos, entre éstos la huelga y la celebración de contratos colectivos de trabajo. Las condiciones de trabajo son establecidas unilateralmente por el órgano público y la relación es forzosa o es de adhesión. No se ha reconocido la

existencia de un “contrato de empleo público” o “contrato de trabajo”. El inicio, la ejecución y la terminación de la relación tiene regulaciones específicas, las que contienen normas extremadamente

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minuciosas que convierte el manejo del empleo público bajo una “dirección por empujones”, esto es autoritaria. En la Argentina, fue muy frecuente la inclusión de la cesantía como sanción, no como instituto de extinción de la relación.

El sistema autoritario ayudó a la empleomanía, al amiguismo, a la actitud persecutoria, la sanción secreta, la separación por causa de ideas políticas o pretensión de ejercicio de ciertos derechos, al verticalismo propio de las fuerzas armadas, a borrar las posibilidades de participación y creatividad, a la supresión de todo conflicto de intereses y de reclamos legítimos. En numerosos países predomina el ritualismo y la rigidez, se han tipificado algunos comportamientos –que en las cuasi democracias o democracias incipientes son derechos- como delitos.

Todavía el derecho a la sindicalización aparece limitado en algunos países; igualmente con respecto a los miembros de las fuerzas armadas, de seguridad y penitenciarías, que, en realidad también están comprendidos en el “contrato de empleo público” , diferenciándose tan solo por las diversas responsabilidades, competencias y funciones. En cuanto a la posibilidad de celebrar convenios colectivos de trabajo, la OIT sancionó el convenio 154 , que autoriza y afirma ese derecho colectivo. La República Argentina ya ha conocido el sistema y efectivizado en algunas áreas de la administración pública (aduana, órgano impositivo, empresas del Estado).

Conformando con más amplitud el cuadro de convenios de la OIT debe destacarse que el nº 98 estableció que debían adoptarse medidas para el uso de procedimientos de negociación colectiva para reglamentar las condiciones de trabajo; el 151 tendió a que los estatales tengan también ese derecho y el 154 tendió a fomentar la negociación colectiva no sólo respecto de las condiciones y medio ambiente de trabajo sino también de la relación interprofesional. En nuestro parís el instituto está reconocido en el art.14 bis de la Constitución.

Dada la existencia de un régimen básico nacional y diversidad de estatutos sectoriales; de normas provinciales con el mismo cuadro de estatuto provincial y estatutos sectoriales provinciales y de ordenanzas municipales de personal, de acuerdo al sistema federal de gobierno, se justifican los convenios colectivos nacionales, zonales y locales. También se legitiman los convenios colectivos de trabajo transnacionales o internacionales, del mismo modo que deben admitirse otros institutos del Derecho laboral en toda comunidad internacional o como algunos la denominan ahora “comunitaria”.

Siguiendo el derrotero histórico del orden laboral privado y del estatuto público debe decir que en una primer etapa aparecen ostensiblemente diferenciados, pero no en absoluto.

Luego se presenta una etapa de “intercambio” o influjos recíprocos; se intercambian condiciones de trabajo o se absorben beneficios de un sistema u otro y se van acercando cada vez más.

Finalmente, la ley determinó que es posible la aplicación del Régimen de Contrato de Trabajo a los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal cuando por acto expreso se los incluya en la misma o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo. Algunos ordenamientos provinciales sectoriales adoptaron institutos aislados de la Ley de Contratos de Trabajo. Es decir, teóricamente queda abierta la posibilidad de una identificación total. Graficando ese proceso, lo describíamos con dos círculos separados (primer etapa), luego dos círculos intersectivos (segunda) y, al fin, un solo círculo (tercer etapa).

El esquema de fuentes de regulación de la relación es la misma, en términos generales, diferenciándose solamente en ámbitos normativos irrelevantes al efecto de lo que expongo en el presente, como lo es por ejemplo el procesal judicial y administrativo, en cuanto se trata de competencias y de medios de solución de conflictos.

Hay asimismo diferencias en las etapas de establecimiento de la relación (circunstancias de la designación y perfección del contrato) y de los efectos del distracto, en algunas hipótesis (retiro voluntario, exoneración, etcétera); indudablemente, son muchas las diferencias que no son significativas para asumir una idea: que al trabajo humano le corresponden iguales o similares garantías, tutelas y

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derechos, por la dignidad del trabajo y de la persona laboral. Esto último sí importa para asumir la idea.

He anotado la conveniencia de no separar el Derecho individual del Derecho colectivo del trabajo y con este basamento, además de lo consignado sobre la negociación colectiva en el sector público, se resaltan en el orden jurídico específico de este sector otros institutos, como la estabilidad y el derecho de huelga, sin perjuicio del resto de derechos y de la principal motivación del trabajo: la remuneración justa.

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IDETRASA

República Argentina

Empleo.