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Cohesión
social y sistema mixto de previsión
social
Diputado Alfredo Néstor
Atanasof
Diciembre 2000
1. Régimen previsional y cohesión social
El régimen jubilatorio de reparto fue instaurado en el país como resultado de la combinación de tendencias socio-políticas mundiales y nacionales después de la II Guerra Mundial en los marcos de la concepción del Estado de Bienestar. La tendencia socio-política argentina nace de las posibilidades, durante los años cuarenta con el peronismo, de edificar en nuestro país un sistema generalizado de jubilaciones y pensiones. Esta tendencia es la síntesis de tres factores: el establecimiento de un Estado Social, el desarrollo económico con pleno empleo y la existencia de fuertes sindicatos que demandan la instalación de un sistema de seguridad social universal.
Sin embargo, en las últimas décadas comienza
la degradación de nuestro sistema de jubilaciones y pensiones. El
desfinanciamiento del régimen previsional en nuestro país es
el resultado del estancamiento económico. Por un lado, disminuyen
el número de aportistas. Por otro lado, los gobiernos utilizan los
recursos acumulados para cubrir el déficit del presupuesto nacional:;
Así, en vez de utilizar inteligentemente los fondos del sistema previsional
para potenciar los mercados de capitales y expandir la estructura productiva,
esos recursos escasos son usados para preservar los comportamientos rentísticos.
Sobre la crisis del régimen
previsional público de reparto se ha montado la actual estrategia
neoliberal de liquidar al Estado de Bienestar. Los bienes sociales son ahora
considerados como mercancías. Los recursos financieros provenientes
de los aportes jubilatorios son apropiados por la banca privada y utilizados
para fortalecer exclusivamente a los grandes empresarios. El Estado se convierte
en subsidiario de grandes intereses económicos. Se bloquea así
la posibilidad de supervivencia del régimen estatal de jubilaciones
y pensiones que, como ocurre en los países europeos, podría
ser complementado y fortalecido en nuestro país por regímenes
de capitalización individual.
Por lo señalado anteriormente,
es evidente que el sistema previsional es uno de los temas centrales de la
política pública. Esto es así tanto por las consecuencias
sociales que se vinculan con su funcionamiento, como por el impacto de su
financiación sobre las cuentas públicas. Se trata de un sistema
que en los últimos años ha sido objeto de profundas reformas
y continuas modificaciones, entre las cuales se destacan las siguientes:
2.
En 1993
se realizó una reforma estructural que implicó la adopción
de un nuevo sistema de carácter mixto, que creó la Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Este sistema permite a los
trabajadores optar entre un sistema de reparto que administra el Estado y
otro de capitalización individual administrado por las AFJP. Desde
julio de 1994 este sistema mixto se encuentra vigente.
En 1995, y en un clima caracterizado
por las consecuencias del efecto tequila
, se sancionó
la Ley de Solidaridad Previsional. Esta norma, fijó un tope a la jubilación
estatal máxima, eliminó el ajuste de las prestaciones por inflación,
eliminó la movilidad de la Prestación Básica Universal
(PBU) establecida por entonces, en 2,5 veces el valor del AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio: era el cociente entre lo recaudado por el sistema
y el número de aportantes) y puso un límite a la financiación
del sistema al establecer que "El Estado Nacional garantiza el otorgamiento
y pago de las prestaciones hasta el monto de los créditos presupuestarios
expresamente comprometidos para su financiamiento por la respectiva ley de
presupuesto.
A fines de 1995, superado el
pico del efecto tequila, se dispuso la vigencia de la reducción de
aportes patronales. La contribución patronal total (jubilación,
PAMI, Fondo Nacional de Empleo, Salario Familiar y Obra Social) pasó
del 32 al 23% y específicamente la parte que corresponde al sistema
jubilatorio se redujo del 16% al 10,9 % promedio.
La decisión de incrementar
el aporte patronal de los autónomos para compensar la caída
del número de aportantes derivó en un aumento significativo
del AMPO. Como consecuencia de ello, a través de un decreto se reemplazó
al AMPO como unidad de medida por el Módulo Previsional (MOPRE) fijando
el valor del mismo $80. En consecuencia, la PBU (2,5 el valor de la unidad
de medida, ahora el MOPRE) quedó establecida en $ 200.
Con la entrada en vigencia
de la Reforma Impositiva en enero de este año, se puso en marcha una
nueva reducción de aportes patronales que una vez completado el cronograma
de reducciones graduales representará una rebaja de 6,5 puntos.
3.
La crisis de financiación del sistema
Existe una crisis de financiación del sistema
de seguridad social que en gran medida fue argumento para las reformas efectuadas,
pero que continúa y se profundiza.
Entre las razones principales
de esta desfinanciación están las siguientes:
·
La propia reforma del sistema, implicó una desfinanciación
del sistema público dado que los aportes de gran parte de los trabajadores
en actividad se orientaron hacia las AFJP. Esto que se denominó técnicamente
como costo de la transición
, se supo que ocurriría desde un principio, pero da la sensación
que no se implementaron todas las medidas necesarias para compensar adecuada
y equitativamente los efectos.
La política oficial fue por un lado, destinar
un porcentaje de los recursos impositivos compuesto por el 10% del IVA, el
90% de Bienes Personales, el 20% de Ganancias. El 30% de los ingresos por
privatizaciones y una parte de los fondos coparticipables, a financiar el
sistema; Y por otro lado apostar a un blanqueo de trabajadores en negro y
un aumento del empleo, mediante el expediente de reducción de aportes
patronales.
Tan sabido era que el costo de la transición era
elevado (como por otra parte lo demuestra la experiencia comparada de otros
países) que se estimaba que aún sin reducir aportes patronales,
habría un déficit acumulado de unos 13.000 millones de pesos
que se prolongaría hasta por lo menos el 2004.
Al decidirse reducir aportes sin la contrapartida de
un blanqueo considerable de trabajadores no registrados, lo que se pensó
como una estrategia para crear empleo y blanquear, terminó constituyéndose
en un factor adicional de desfinanciación del sistema. aumentándose
el déficit acumulado y se requerirán más años
para salir del rojo.
·
La magnitud de la rebaja de aportes es muy considerable.
La rebaja de nueve puntos (del 32 al 23%) a la contribución patronal,
representó para la seguridad social, unos 4.000 millones de pesos
al año. A su vez la reducción que dispone la Reforma Impositiva
que entró en vigencia en enero último, cuando esté plenamente
vigente representará unos 2.900 millones de pesos por año.
En total representan casi 7.000 millones de pesos por año que impactan
negativamente sobre le sistema previsional y el conjunto de la seguridad
social de nuestro país.
·
Otro factor de desfinanciación lo constituyen las
transferencias de cajas previsionales a la esfera nacional. Diez cajas provinciales
fueron transferidas a la nación con un costo que 1.998 representó
2.000 millones de pesos.
Por otra parte la transferencia de la Caja de Jubilaciones
y Pensiones del Personal de las Fuerzas de Seguridad representa para las
cuentas públicas unos 2.100 millones de pesos por año.
·
Por último otro factor estructural de desfinanciación
de la seguridad social lo constituye el altísimo nivel de evasión
que el sistema registra. Según el INDEC, sobre 15 millones de personas
que constituyen la Población Económicamente Activa (PEA), sólo
6 millones (considerando a los que aportan de vez en cuando, llamados indecisos)
pagan sus aportes. El resto esta conformado por desocupados (mas de 2 millones)
autónomos sin aportes (3 millones) y trabajadores en negro (casi cuatro
millones).
Es obvio que muchos trabajadores
(desocupados, autónomos, etc.) aún si quisieran hacerlo, no
podrían cotizar regularmente a la seguridad social.
Pero existen numerosas empresas formales que emplean
a trabajo no registrado. El año anterior presenté un proyecto
de ley que apunta precisamente a esos casos en donde no sólo hay que
imponer la obligación de registrar y aportar, sino que hay que sancionar
al empleador suspendiendo el beneficio de reducción de aportes.
4.
La discusión actual sobre el sistema
La vigencia de la situación de desfinanciación
del sistema lleva ahora a nuevos planteos reformuladores. En la actualidad
se discute:
·
La eliminación del régimen estatal de reparto.
·
Eliminar la Prestación Básica Universal y
reemplazarla por una Prestación Básica Social aún no
muy definida y restringida para aquellos que perciban una jubilación
muy baja.
·
Actualmente la PBU es percibida por 200.000 personas que
se jubilaron con posterioridad a 1.994 he insume al Estado unos 500 millones
de pesos al año. Para el 2.003, esa suma ascendería a 1.500
millones aproximadamente y cubriría a unas 500.000 personas.
·
Elevar la edad jubilatoria de las mujeres a 65 años.
La importancia de estas medidas
que se están analizando y sus consecuencias sobre el sistema previsional,
nos obligan a considerar minuciosamente el tema y actuar teniendo muy presente
que está en juego el futuro de muchos millones de argentinos. Desearía
puntualizar las posiciones que ha adoptado el bloque de diputados del PJ
sobre el debate actual sobre la previsión social.
Cerca del sesenta por ciento
de la fuerza laboral, o lo que es lo mismo, 6 de cada 10 trabajadores no
están actualmente cubiertos por el sistema previsional, lo cual nos
plantea a mediano plazo un horizonte muy complejo y grave de desprotección
de bastos sectores de la sociedad.
El sistema de reparto debe
mantenerse por ser el único que se corresponde con el carácter
solidario que exige el artículo 14 bis de la Constitución Nacional
para sostener los principios de la seguridad social y de protección
de nuestros mayores. La ley 24.241 fue sancionada después de un largo
debate en el parlamento que enfrentó aún a los legisladores
del partido entonces gobernante y como resultado de esas discusiones y diferencias
se modificó sustancialmente la propuesta originaria y se mantuvo el
régimen público de reparto por considerar que es el único
que tiene carácter solidario con prestaciones definidas que se corresponden
con la exigencia constitucional. Por ello manifestamos nuestra terminante
oposición a todo intento de eliminar el mismo.
Idéntico posicionamiento
adoptamos respecto de la anunciada eliminación de la Prestación
Básica Universal (PBU) ya que implica reducir en $ 200 el futuro beneficio
previsional de los más de cuatro millones de trabajadores inscriptos
en el sistema público de reparto y de los ocho millones que se incorporaron
al sistema de capitalización, es decir que más de doce millones
de trabajadores se verán seriamente perjudicados en sus perspectivas
jubilatorias.
También nos manifestamos
contrarios a elevar la edad jubilatoria de la mujer, ya que ello incidiría
negativamente sobre el mercado de trabajo acentuando la tendencia creciente
del índice de desempleo, a la vez que implicaría un retroceso
en la regulación de las condiciones laborales femeninas.
En general, las medidas precedentemente referenciadas consisten en seguir haciendo caer sobre las espaldas de los trabajadores el costo del ajuste y profundizando la distribución regresiva del ingreso que se viene registrando en nuestro país como consecuencia de las políticas neoliberales de ajuste estructural. Primero se lo hizo con la reforma impositiva, luego se continuó con la rebaja salarial del sector público y sus repercusiones por imitación en el ámbito privado y ahora se lo corona con la reducción de los beneficios previsionales, el aumento de la edad de la mujer para acceder al mismo y la eliminación del sistema de reparto.
Cabe preguntarse, cual será el próximo paso. Deberíamos reflexionar seriamente sobre la necesidad de reinstalar un sistema mixto público y privado de seguridad social que cumpliera simultáneamente con el requisito de generar bienes sociales que sirvan para cohesionar socialmente al pueblo argentino y al mismo tiempo jugasen un papel dinamizador de los mercados de capitales con regulación del Estado.
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