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A�o 1996. Las asociaciones de trabajadores y los conflictos colectivos
LAS ASOCIACIONES DE
TRABAJADORES
Y LOS CONFLICTOS COLECTIVOS
EN EL ÁREA ANDINA
POR ISABEL
ROBALINO BOLLE
(Prof. de Derecho del Trabajo en la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador)
Nos corresponde tratar ahora de las asociaciones de
trabajadores y los conflictos colectivos en el Área Andina. Se trata
de instituciones fundamentales del derecho colectivo del trabajo. Si bien
los modernos tratadistas de esta rama del Derecho no aceptan la distinción,
afirmando la unidad del Derecho del Trabajo, y la mayor parte abordan inicialmente
el estudio del Derecho Colectivo, aceptamos la distinción desde un
punto de vista didáctico. Lo es también desde el punto de vista
de la evolución que va tomando nuestro Derecho en la actualidad. Habíamos
señalado un dato histórico de importancia: es típico
de los regímenes totalitarios y autoritarios la restricción
de los institutos que analizamos, comenzando por el derecho de asociación,
de establecer sindicatos de trabajadores y de empleadores, sujetos de lo
característico en el Derecho Laboral, su función generadora
de preceptos jurídicos, fuente autónoma del Derecho concretada
en el contrato o convención colectiva; la función de auto_tutela
que tiene la asociación de trabajadores, sujeto protagonice en el
desenvolvimiento de este derecho que ya fuera llamado el nuevo derecho, derecho
en expansión; asociación o sindicato sujeto, también,
en el conflicto colectivo y la huelga, instituto jurídico protector
y generador de normas positivas. La libertad sindical desapareció
en los regímenes totalitarios en, la Europa de los años 30,
en el totalitarismo soviético, en regímenes nuestros que aplicaron
la doctrina de la seguridad nacional y en varios de nuestras dictaduras criollas.
Al par que se restringían las instituciones del derecho colectivo
del trabajo se mantenía y aun desarrollaba el derecho individual,
los preceptos positivos emanados del Estado para regular las relaciones entre
empleador y trabajador. Curiosamente las tendencias neoliberales que en una
u otra forma vienen aplicándose en nuestro Continente latinoamericano
_aunque se perciben ya síntomas en varios países de vuelta
a concepciones de justicia social_ se encuentran con dichas tendencias totalitarias
en preocupantes reformas a la legislación laboral de nuestros países.
En lo que atañe al derecho de asociación,
para analizar su vigencia en los países del Área Andina, partiremos
de un hecho: Todos los Estados de la región han ratificado los convenios
internacionales números 87 sobre libertad sindical y protección
del derecho de sindicación y 98 sobre el derecho de sindicación
y de negociación colectiva; igualmente el Convenio Nº 11 sobre
derecho de asociación en la agricultura, a excepción de Bolivia,
y el 141 relativo a organizaciones de trabajadores rurales solamente ha sido
ratificado por Ecuador y Venezuela. En cambio el Convenio Nº 135 sobre
la protección y facilidades a otorgarse a los representantes de los
trabajadores en la empresa, no ha sido ratificado por los países del
Grupo Andino.
No obstante la ratificación de los convenios
fundamentales sobre libertad sindical, aparecen en varias legislaciones aspectos
restrictivos, que estudiaremos en base a los principios de los citados convenios.
El Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración
de la O.I.T. considera que el derecho de los trabajadores y empleadores de
constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas,
sin ninguna distinción, comprende, no sólo a los trabajadores
del sector privado de la economía sino también a los funcionarios
y a los agentes de los servicios públicos en general. Y en este punto
hay disposiciones restrictivas en varios países. Al respecto la Comisión
de expertos de la O.I.T. formuló observaciones a Bolivia y al Ecuador,
sobre la limitación del derecho a sindicalizarse de los funcionarios
públicos. En lo que toca al Ecuador la observación se refiere
al Art. 10, literal g) de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa,
que prohíbe a los servidores públicos el constituirse en sindicatos.
Nosotros consideramos que se trata de un error semántica, puesto que
se permiten las asociaciones de dichos servidores públicos, equivalentes
a sindicatos, si bien limitados en sus derechos, especialmente, en el de
huelga. De esta manera la legislación ecuatoriana se equipararía
a la de Colombia que sí acepta el derecho de asociación en
sindicato de los servidores públicos, pero con las mismas limitaciones.
Cabe señalar que en el Ecuador las asociaciones de servidores públicos
se encuentran asociadas en la Confederación Nacional, la CONASEP.
También anotamos que la Unión Nacional de Educadores, que legalmente
es un colegio profesional, de hecho funciona como un sindicato. En Venezuela
los funcionarios o empleados públicos, en cuanto a su derecho de sindicalización,
gozan de los beneficios establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo.
Hay distinciones relativas a la nacionalidad: en Colombia
los miembros del sindicato deben ser mayoritariamente de nacionalidad colombiana;
en Bolivia y en el Perú no pueden ser miembros del sindicato los trabajadores
de confianza, y los menores de edad no pueden serlo en estas dos naciones
y en Venezuela.
Las diversas legislaciones del Área Andina prevén
varios tipos de organizaciones sindicales, lo que en general no incide en
el derecho de constituirlas y de afiliarse a ellas, aunque sí en lo
tocante al número. En Bolivia y en el Ecuador se requieren más
del cincuenta por ciento de los trabajadores de la empresa para formar un
sindicato. ( Denominado en el Ecuador comité de empresa, y debe tener
la empresa un mínimo de treinta trabajadores de acuerdo a la última
Ley reformatorio, que fue objeto de una observación de la Comisión
de expertos, puesto que dicho número debería reducirse en el
caso de sindicatos de empresa para no obstaculizar la creación de
los mismos). En Venezuela los trabajadores no dependientes pueden formar
sus propias organizaciones sindicales, con un número mínimo
de cien de la misma profesión u oficio, exigencia demasiado elevada,
según la Comisión de expertos de la O.I.T. En cuanto al pluralismo
sindical las legislaciones que dan en forma más amplia lugar al optimismo,
son las de Ecuador, Perú y Venezuela.
De mayor relieve son las disposiciones legales para
constituir sindicatos, "sin autorización previa", según
la frase empleada en el Convenio Nº 87. La Comisión de expertos
en aplicación de convenios y recomendaciones interpretó que
el subordinar la concesión de la personería jurídica
a una resolución del Poder Ejecutivo, implica la necesidad de autorización
previa para crear un sindicato. De ello se desprende, claramente, que la
garantía de libertad sindical, establecida al excluir "la autorización
previa", consiste en la aplicación de la doctrina de la realidad
de la persona jurídica. Las legislaciones del Área Andina reconocen
la realidad de la persona jurídica y exigen, previo el cumplimiento
de ciertas formalidades, el registro del respectivo sindicato. Por excepción
Bolivia mantiene la doctrina de la ficción de la personalidad jurídica,
que es concedida por el Estado mediante resolución del Poder Ejecutivo.
El Ecuador reproduce en su Constitución y en el Código del
Trabajo prácticamente en forma textual lo dispuesto en el Convenio
Nº 87, sin embargo, en la codificación vigente de la Ley laboral
hay una ambigüedad, al hablarse, por error en la codificación,
de "aprobación" de los estatutos por parte del Ejecutivo
al tratarse del comité de empresa, que no es otra cosa sino un sindicato
mayoritario de empresa con facultades especiales en la negociación
colectiva y en los conflictos colectivos del trabajo. Esto queda aún
más claro si analizamos las disposiciones relativas a la disolución
de los sindicatos. En Colombia, Ecuador y Venezuela no procede la disolución
de organizaciones sindicales por la vía administrativa. Ello es posible
en Bolivia y Perú. En Bolivia el Poder Ejecutivo puede disolver los
sindicatos, federaciones y confederaciones cuando haya violación de
las normas de la Ley General del Trabajo. En el Perú puede darse por
parte de la autoridad administrativa la cancelación del registro del
sindicato por disolución, fusión o absorción y por pérdida
de alguno de los requisitos exigidos para su constitución. En el Ecuador
el comité de empresa puede ser declarado disuelto por el Ministro
del Trabajo cuando el número de sus componentes llegue a ser inferior
al veinticinco por ciento del total de la empresa, lo que la Comisión
de expertos señaló como incompatible con el Convenio Nº
87. En el Ecuador, además de la disposición general de que
"las organizaciones de los trabajadores no podrán ser suspendidas
o disueltas sino mediante procedimiento judicial», el Código
del Trabajo establece que "si una asociación profesional debidamente
constituida ha realizado actos jurídicos antes de su inscripción
en el registro y luego de la revisión de los documentos requeridos
para su inscripción, el efecto de la misma se retrotrae a la fecha
de la celebración de dichos actos jurídicos", por lo que
queda claramente establecido que se considera' existente como persona jurídica
desde su constitución, lo que equivale en sus consecuencias jurídicas
a lo que dispone el Código Sustantivo del Trabajo de Colombia: "toda
organización sindical de trabajadores, por el solo hecho de su fundación,
y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personaría
jurídica".
En la región los sindicatos tienen libertad
de redactar sus propios estatutos. El contenido básico de los mismos
está determinado en la legislación en Colombia, Ecuador y Venezuela.
La prohibición al sindicato o asociación profesional de intervenir
en actos de política partidista o religiosa y de obligar a sus miembros
a intervenir en dichos actos, existente en la regulación del Código
del Trabajo del Ecuador ha sido observada por la Comisión de expertos
al lamentar que la Ley Nº 133, reformatorio del Código del Trabajo,
de 1991, no contenga modificaciones relativas a dicha prohibición.
Pueden, las organizaciones sindicales, también
elegir libremente a sus dirigentes, con la restricción de que deben
ser mayores de edad, lo que en el Ecuador sólo se refiere al comité
de empresa. En cuanto a la nacionalidad en Bolivia y en Colombia no pueden
ser dirigentes los extranjeros, en el Ecuador no pueden serlo del comité
de empresa y en Venezuela los extranjeros deben contar con más de
diez años de residencia en el país y autorización del
Ministerio del Trabajo. Otros requisitos son el saber leer y escribir, en
Bolivia y Colombia, ni estar condenados o llamados a juicio. En Bolivia deben
haber cumplido con la Ley de Servicio Militar Obligatorio. En Colombia se
requiere, además, estar ejerciendo la actividad, profesión
u oficio característicos del sindicato por más de seis meses;
en el Ecuador se exige ser trabajador de la empresa, en una ambigua disposición
del Código del Trabajo; en el Perú tener la antigüedad
de un año al servicio del empleador. En Colombia y Venezuela existen
formalidades para la elección de la dirigencia sindical, en Colombia
se establece, además, un periodo mínimo para el cual puede
elegirse y en Venezuela el período máximo de tres años,
limitación no aplicable a las federaciones y confederaciones.
La organización sindical interna compete a la
asociación de trabajadores. En Bolivia y en Colombia hay disposiciones
que permiten un control de las actividades por medio de las autoridades del
trabajo, lo que ha sido observado por la Organización Internacional
del Trabajo. En materia de administración financiera en Colombia y
en Venezuela se dispone que los fondos sindicales deben depositarse en una
institución bancaria, dándose disposiciones sobre la forma
de su movilización. Las cotizaciones sindicales, medio normal 'ara
el financiamiento de las asociaciones profesionales, p podrán ser
deducidas de los salarios de los trabajadores, imponiéndose esta obligación
al empleador, en los países de la región. En el Ecuador se
establece una cuota mínima que deben pasar todos los trabajadores,
no inferior al uno por ciento de su remuneración, sean afiliados o
no al sindicato, medida que permite fortalecer al mismo. En Colombia y Venezuela
hay instituciones similares, referidas directamente a la vigencia de una
convención colectiva. En el Ecuador hay también la cuota mínima
del medio por ciento de las remuneraciones a favor de las confederaciones
nacionales. Con relación a las actividades y programa de acción
sindicales todos los países de la región legislan sobre ello
como un medio para la defensa de los intereses colectivos que representan
las organizaciones.
Medida protectora del desarrollo de la organización
sindical es el permiso para cumplir comisiones sindicales, que debe otorgar
el empleador. En Bolivia y Perú se ha legislado sobre este permiso
sindical con goce de remuneración y en Colombia y Ecuador sin remuneración.
Las asociaciones de trabajadores pueden constituir
federaciones y confederaciones y afiliarse a ellas. Los requisitos para el
reconocimiento de la personalidad jurídica de estas organizaciones
de segundo y tercer grado son, en la región, los mismos que para el
reconocimiento de la personería jurídica de los sindicatos,
a excepción de Bolivia que mantiene la doctrina de la ficción
y prevé el otorgamiento de la personaría jurídica mediante
decreto del Ejecutivo.
Finalmente tenemos que mencionar las disposiciones
de protección contra la discriminación antisindical y contra
los actos de intromisión de los empleadores en las asociaciones de
trabajadores. Todas las legislaciones de la región prevén normas
que regulan el fuero sindical, la garantía que gozan los dirigentes
sindicales de no ser despedidos y desmejorados en sus relaciones de trabajo
y trasladados a otro establecimiento de la misma empresa sin justa causa.
Esta garantía comprende a los fundadores de un sindicato en Colombia,
desde el día de su constitución hasta dos meses después
de la inscripción en el registro sindical, y en Venezuela ampara a
los que promueven la constitución de un sindicato, desde la fecha
de notificación al inspector del trabajo hasta diez días después
de que se registre o se niegue dicho registro. En el Ecuador la garantía
de protección sindical, en el período de organización
comprende a todos los trabajadores, desde la notificación al inspector
del trabajo de la reunión de la asamblea constitutiva de _un sindicato
o comité de empresa o cualquiera otra organización de trabajadores.
Esta garantía perdura hasta que se integra la primera directivas que
a su vez gozará de fuero sindical.
En las legislaciones de todos los países de
la región existen normas protectoras contra la intromisión
indebida de los empleadores en las asociaciones de trabajadores, en algunos
de ellos sancionando penalmente dicha intromisión.
Esta breve visión de las normas existentes en
las constituciones y legislación laboral de los países de la
Región Andina, nos permite concluir que en todos ellos se garantiza
en la constitución y en la ley la libertad sindical, siendo la legislación
venezolana de entre las más avanzadas en la materia. En las legislaciones
positivas del Ecuador y Perú, aparece una tendencia restrictiva como
se desprende de lo ya señalado.
Derecho inherente, hoy, al derecho sindical y derecho
básico para imponer el cumplimiento de la ley y permitir el desarrollo
del Derecho del Trabajo es el derecho de huelga. Éste se encuentra
reconocido constitucionalmente en las legislaciones de todos los países
de la región, con diversas características, algunas restricciones
que han sido ya objeto de observaciones por parte de la O.I.T. El Comité
de libertad sindical consideró que sólo se justifican limitaciones
en los casos en que la huelga deje de ser pacifica. El establecimiento de
penas por infringir la prohibición de decretar huelgas generales o
de solidaridad, como se da en Bolivia, contiene restricciones excesivas,
según la Comisión de expertos. Ésta considera que resultan
incompatibles con el convenio 87 las disposiciones de la ley Colombiana que
prohíben la huelga y establecen penas cuando se decreta el estado
de sitio. Además ha observado también la incompatibilidad con
el mismo convenio 87 de la facultad que, el Código Sustantivo del
Trabajo de Colombia, da al Ministro del Trabajo de someter a votación
de la totalidad de los trabajadores de la empresa, una vez declarada la huelga,
si desean o no someter las diferencias persistentes a un fallo arbitral;
igualmente fue materia de observación la facultad del Ejecutivo de
poner fin y someter a arbitraje el conflicto cuando la huelga se prolonga
por sesenta días sin arreglo, o afecte los intereses de la economía
nacional.
En lo que atañe a la legislación ecuatoriana
la Comisión de expertos indicó que pueden plantear problemas
de aplicación las disposiciones que establecen penas de prisión
para los autores de paros colectivos, y los que participen en ellos, sanciones
previstas por el Decreto Nº 105 del 7 de junio de 1967, decreto vigente
pero que no fue incorporado al Código Penal. Según el Decreto
Ley del 2 de julio de 1992, del Perú, no están amparadas por
el mismo las modalidades irregulares de la huelga como la paralización
intempestiva, en zonas o secciones neurálgicas de la empresa, trabajo
a desgano, ritmo lento de reglamento, reducción deliberada del rendimiento
o cualquier paralización con permanencia en el centro de trabajo.
Da también al Poder Ejecutivo la facultad de ordenar la inmediata
reanudación de labores, suspendiendo la huelga, si ésta se
prolonga excesivamente, deriva en actos de violencia o asuma características
graves en su magnitud o consecuencia. Si después de ello fracasa el
arreglo directo, resolverá el Ministerio del Trabajo. La legislación
de Venezuela permite la presencia colectiva de los trabajadores en las inmediaciones
del lugar de trabajo, las huelgas de solidaridad, pero permite también
que el Ejecutivo Nacional pueda disponer la terminación de una huelga,
en casó de que por su extensión, duración u otras circunstancias
graves ponga en peligro inmediato la vida o la seguridad de la población
o de parte de ella. En tal caso se someterá el conflicto al arbitraje.
En cuanto a las condiciones o requisitos previos para la declaratoria de
huelga, para el comité de libertad sindical, éstos deben ser
razonables y no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante
a la acción de las organizaciones sindicales y además el derecho
de huelga "no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles
de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus
organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario, en un ámbito
más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas
y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros".
A la luz de estos principios podemos observar que los requisitos previos
en la mayoría de los países de la región están
por debajo de estas exigencias. En todos ellos se requiere que se haya iniciado
la etapa de arreglo directo y en Bolivia aun la de arbitraje, y que ambas
hayan fracasado. Debe ser adoptada por la mayoría de los trabajadores
_en Bolivia por las tres cuartas partes del total_, previéndose para
ello una votación, en la que en Colombia puede estar presente la autoridad
del trabajo. En general la huelga puede solamente tener por objeto la defensa
de los derechos e intereses profesionales de los trabajadores, fundamentarse
en la exigencia del empleador para modificar o dejar de tomar medidas relativas
a las condiciones y modalidades en que se presta el trabajo, para que se
celebre una convención colectiva o dar cumplimiento a la que ya está
pactada. En el Ecuador los requisitos son más bien de carácter
puramente formal y el Código enumera los casos en que procede la declaratoria
de huelga, en forma amplia. Se prevé también plazos dentro
de los cuales debe declararse la huelga una vez votada; la comunicación
previa a la autoridad del, trabajo, cosa que en el Ecuador sólo debe
darse cuando se trata de trabajadores de servicios considerados de interés
general. Si nos referimos a la protección del derecho de huelga podemos
mencionar las disposiciones de la legislación ecuatoriana y de la
venezolana, la primera, que permite la ocupación de los locales de
trabajo para impedir la entrada de trabajadores rompehuelgas (o de agitadores)
y la venezolana que expresamente se refiere al derecho de los trabajadores
de estar colectivamente en las inmediaciones de la fábrica o empresa
(el: picketing de los anglosajones). En Ecuador y Bolivia deben pagarse los
salarios durante los días de huelga. La huelga sólo suspende
el contrato de trabajo, según todas las legislaciones de la región.
En el Ecuador la huelga lícita y legal tiene como efecto la estabilidad
en el trabajo. En Venezuela mientras se desarrolle el conflicto los trabajadores
gozan de estabilidad, similar a la del fuero sindical. En cuanto a la declaratoria
de huelga cuando se trata de la función pública o de servicios
esenciales, según la doctrina del comité de libertad sindical,
el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, definiéndose
como servicios esenciales aquellos "cuya interrupción podría
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona, en toda
o parte de la población". En Bolivia y Colombia la legislación
prohíbe la huelga en servicios considerados de carácter público,
que comprenden una amplia gama, lo que ha sido objeto de observación
por parte del Comité de expertos. En el Ecuador y Perú deben
mantenerse los servicios mínimos, pudiendo en el Ecuador definirse
cuáles son éstos, por parte del Ministerio del Trabajo en caso
de desacuerdo de las partes, lo que ha sido también objeto de observación
de la O.I.T. En el Perú ello está sujeto a información
anticipada a la autoridad del trabajo y en caso de desacuerdo intervendrá
también la misma autoridad, siendo la lista de los servicios esenciales
también de amplitud. En Venezuela se permite la huelga en los servicios
públicos siempre que dicha paralización no cause perjuicios
irremediables a la población o a las instituciones. Puede, en esta
caso, intervenir el Ejecutivo. En cuanto a la calificación de la
huelga como ¡legal, las legislaciones de Bolivia, Colombia y Perú,
establecen los casos en que esto se da. En la legislación ecuatoriana
sé distingue entre la huelga ¡legal y la huelga ilícita.
Ésta lo es solamente cuando los huelguistas ejecuten actos violentos
contra las personas o causen perjuicios de consideración a las propiedades.
Sólo en este caso puede haber lugar al despido de los huelguistas.
En lo que respecta al paro patronal o lock-out, éste no es permitido
por las legislaciones de Colombia, Perú y Venezuela. Sí, en
Bolivia y Ecuador. En Bolivia debe haber sobre la cuestión planteada
pronunciamiento previo del Tribunal Arbitral y comunicarse a la autoridad
política del departamento o provincia, señalando los motivos
y duración del paro. En el Ecuador sólo puede darse por razones
de crisis económica y no puede producirse sin resolución previa
del Tribunal de Conciliación y Arbitraje, siendo, además, el
paro que se da fuera de estas condiciones, tipificado como de lito en el
Código Penal. En la práctica los casos de paro patronal han
sido pocos y no se ha dado la aplicación de lo previsto en el Código
Penal, en caso de paro ilegal.
Fuentes: Legislaciones
de los países del área andina. O.I.T._ Oficina Regional para
América Latina. Lima.
Legislación comparada
de los países del Acuerdo de Cartagena: Versión preliminar_1993.
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