ALGUNOS ASPECTOS DE LOS DERECHOS SINDICALES EN LOS

PAÍSES ANDINOS ENTRE 1990 Y 2000¹

Antecedentes socioeconómicos

En efecto, a lo largo de la pasada década los países de la subregión han experimentado un crecimiento económico anual del orden del 3% al 4%. Si bien esta tasa de crecimiento (que se tornó negativa en 1999 por efectos del ajuste económico derivado de la crisis asiática, la brasileña y la crisis financiera internacional) es relativamente alta, ella ha resultado insuficiente para generar empleo a niveles sensiblemente superiores a los del crecimiento de la mano de obra y para reducir el desempleo.
 

Como consecuencia, en todos los países, excepto en Bolivia, el empleo creció menos que la población económicamente activa (PEA) y, por tanto, el desempleo aumentó, hasta llegar a tasas que, salvo en Bolivia alcanzan ahora los dos dígitos (Cuadro 1). Además, el desempleo afecta especialmente a las mujeres y jóvenes de hogares pobres, lo que incrementa las desigualdades y debilita su capacidad organizativa. En el caso de las primeras la tasa de desempleo es entre un 20% y un 40% superior a la tasa media (excepto en Bolivia) y en el de los segundos, casi duplica la tasa promedio nacional.
 

Fuente: Elaboración OIT sobre la base de datos Oficiales de los países y a estadísticas de la CEPAL (PIB)

Adicionalmente, la mayor parte del empleo generado es empleo de mala calidad en el sector no estructurado de la economía². De hecho, en promedio, el 60% del total de empleos creados entre 1990 y 1998 son de mala calidad.

Resultado de esto último, la extensión de la desprotección social de los trabajadores ha aumentado. En Ecuador, estaba protegido el 55% de los trabajadores en 1990, porcentaje que se redujo al 47% en 1998. En Perú se pasó de un porcentaje de cobertura de la protección social de 54% en 1990 a 42% en 1998 y en Venezuela de 55% en 1990 a 50% en 1998.

La desprotección social está indudablemente asociada a dos fenómenos. Por un lado, el crecimiento de la informalidad y el aumento de la precarización del empleo asalariado³.

En cuanto a las relaciones de trabajo, uno de cuyos indicadores más relevantes es la evolución de la negociación colectiva, la estadística muestra que en los países de la subregión el número de convenios colectivos está disminuyendo. En efecto, salvo en Bolivia donde únicamente fueron 2 los convenios colectivos suscritos entre 1990 y 1999, las estadísticas del resto de los países muestran una clara disminución de la negociación colectiva. En Ecuador, por ejemplo, entre 1987 y 1996 el número de convenios se redujo de 315 a 206, mientras que en Perú en 6 años (1990-1996) se redujeron de 1.762 a 623. En Colombia la situación es de estancamiento, aunque la desaparición de los convenios legales se compensa con la firma de pactos colectivos extra estatutarios, que suponen un detrimento del ejercicio del derecho a la negociación colectiva. La cobertura poblacional presenta también una clara tendencia a disminuir (en Perú por ejemplo entre 1990 y 1994 descendieron un 68%). Estas cifras tienen una correlación directa con la disminución de la tasa de afiliación, que actualmente y salvo en el caso de Bolivia y Venezuela es inferior al 8%.

Finalmente, y como consecuencia posible de la desprotección y la precariedad, los accidentes de trabajo también han aumentado, especialmente en la industria de la construcción. Se estima que las pérdidas originadas por dichos accidentes (compensación económica, días laborables no trabajados, costos de servicios médicos, costo de rehabilitación, etc.) alcanzan en promedio a un 4% del PIB, y en algunos países una cifra mayor.

Las cifras presentadas son simples traducción de indicadores claros de desprotección, esencialmente en lo relativo a los derechos fundamentales básicos que son sustento de los regímenes democráticos.

2. El problema

Si bien la actual situación social, económica y política de los países de la subregión no se debe sólo a la precarización del empleo y al alto grado de desprotección social de los trabajadores, es evidente que, si se analizan las encuestas de opinión sobre el particular, el actual deterioro en dichos países está muy influido por la situación laboral en los mismos.

A pesar de que los países andinos han ratificado la mayoría de los Convenios fundamentales de la OIT relativos a libertad sindical y derecho a la negociación colectiva, erradicación del trabajo infantil y forzoso e igualdad en el empleo y la remuneración (ver cuadro 2 infra), la región sufre una de las más altas tasas en el mundo de violación de algunos de estos derechos, por ejemplo, de los 874 casos presentados ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT desde 1951 al 2000, 285 proceden de los países andinos, muchos de ellos incluyendo violaciones especialmente graves como la muerte o el secuestro de líderes sindicales (ver cuadro 3 infra).

Por otro lado, consecuencia de los factores adversos descritos, los actores sociales, a menudo, son débiles, e incluso en algunos países se encuentran en crisis aguda. En ausencia de un sistema estable de relaciones laborales y resolución de conflictos y carente de un eficiente sistema de administración del trabajo, se observan en todos los países violaciones esenciales de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Además, ninguno de estos países presenta un sistema político estable y la crisis social está presente ante estas dificultades económicas, políticas y sociales.
 

Cuadro 2

Convenios fundamentales de la OIT ratificados
 

	Bolivia	Colombia	Ecuador	Perú	Venezuela
C.29		X	X	X	X
C.87	X	X	X	X	X
C.98	X	X	X	X	X
C.100	X	X	X	X	X
C.105	X	X	X	X	X
C.111	X	X	X	X	X
C.138	X				X
C.182

El mencionado incumplimiento de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, relativamente extendido en los países de la subregión (como se refleja en las abundantes y reiteradas recomendaciones de la Comisión de Expertos, por ejemplo), afecta, además de la calidad del empleo y de las relaciones laborales, el propio conjunto de la relación social en un país y, por esta vía, la estabilidad política y el desarrollo económico.

Así, las malas condiciones de trabajo, la inseguridad en el empleo, y la incertidumbre acerca de sí el trabajador estará protegido cuando enfrente determinadas contingencias (enfermedad, desempleo, etc.) y cuando llegue la vejez, generan un clima de insatisfacción social que afecta, tarde o temprano, la cohesión social en el país, la estabilidad del sistema político y las posibilidades de desarrollo económico.

Está probado⁴que el desarrollo del comercio internacional, la globalización financiera y el espectacular desenvolvimiento tecnológico de las dos últimas décadas, han hecho que los países desarrollen, además de las ventajas comparativas tradicionales, nuevas ventajas competitivas que son las que, en última instancia, atraen a las inversiones externas en sectores nuevos y altamente generadores de empleo.

En el caso de los países andinos, a las tradicionales ventajas comparativas derivadas de la abundancia de minerales básicos, pesca industrial y agricultura tropical o semitropical, se debieron añadir ventajas competitivas derivadas de una mano de obra adecuadamente calificada, reglas de juego políticas y económicas claras y estables y, sobre todo, estabilidad social que asegure al inversionista condiciones económicas, sociales y políticas atractivas y seguras. Ello no ha ocurrido. La revisión de las cifras estadísticas sobre mercado de trabajo en los países de la subregión muestra, como evidencias constantes, un aumento del desempleo, de la precariedad en el empleo y de la desprotección social.

En consecuencia, la insatisfacción social, y la inestabilidad política que se deriva de esta, atenta contra la generación de estas ventajas competitivas y, por ende, contra el crecimiento de la inversión, el mayor dinamismo económico y la generación de empleo de calidad.

El incumplimiento de las NITs sobre derechos fundamentales en el trabajo, la alta desprotección social y la precarización del empleo -y, por tanto, la insatisfacción social- es especialmente grave en determinados segmentos y sectores de la población de los países andinos. Como muestran las estadísticas, esta situación de deterioro laboral afecta principalmente jóvenes y mujeres de hogares pobres, a los trabajadores de baja calificación en el sector informal o no estructurado y a los niños que trabajan.

Esta situación es más grave aún en determinados sectores de actividad económica. Es el caso, entre otros, de la situación de mujeres, jóvenes y niños que trabajan en la Zafra en Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, en la minería artesanal de oro en Ananea, Perú, en la industria de las Flores en Ecuador y en los Mercados cercanos a la ciudad de Santa fe de Colombia, y trabajo ligados a la explotación sexual y al servicio doméstico en Caracas, Venezuela. En estos casos, está ausente no solo condiciones mínimas de estabilidad, seguridad, salud y protección social, sino que en ciertos aspectos la relación laboral existente, por ejemplo, en la minería artesanal de oro en Perú – podría tipificarse como de una cierta modalidad de trabajo forzoso.

3. La Libertad Sindical y la Negociación Colectiva

En este sentido se ha pronunciado el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo en repetidas ocasiones sosteniendo que “un movimiento sindical realmente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentro de un régimen que garantice los derechos fundamentales”⁵, de hecho la Resolución de la Conferencia Internacional de la OIT el 25 de junio de 1970 (Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles) comienza declarando que “los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración de Derechos humanos y en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos”.

Los países andinos se apartan mucho de ser un paradigma en el cumplimiento normativo internacional como lo demuestra, de forma fehaciente, el número de observaciones y solicitudes directas pendientes de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones⁶ de la OIT (CEACR), así como el número de quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical (CLS) por inobservancia de los Convenios relativos a libertad sindical.

Todos los países plantean observaciones a la CEACR por incumplimiento de los Convenios ratificados en materia de libertad sindical, siendo repetidos los comentarios pendientes por falta de solución, situación que, en muchos de los casos, se ha mantenido por largos años⁷. En general, la CEACR señala la existencia de incompatibilidades en la legislación nacional con relación a exclusiones del ámbito de aplicación de la ley (agrícolas, funcionarios públicos en Bolivia, empleados públicos en Colombia, servidores públicos en Ecuador, trabajadores en periodo de prueba y auxiliares judiciales en Perú), la existencia de un número excesivo mínimo de trabajadores para constituir un sindicato (Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela en el caso de sindicatos de no dependientes), la injerencia de la autoridad administrativa (Bolivia, Colombia⁸, Perú), la exigencia de nacionalidad⁹ o el ejercicio normal de la actividad profesional para ser dirigente sindical (Bolivia, Colombia, Ecuador), las restricciones al derecho de huelga (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú), y la insuficiencia de legislación para protección del fuero sindical (Bolivia, Colombia en el caso de huelga).

La libertad sindical en los cinco países, se ha visto severamente afectada por el efecto directo de las transformaciones productivas, de los cambios legislativos, de las prácticas económicas y de los procesos de globalización. Como la CEACR¹⁰ ha señalado en varias ocasiones, ha sufrido severos ataques. El derecho del trabajo no está en armonía con los derechos fundamentales de la OIT, violando principios tales como la protección ante el despido de los dirigentes sindicales o promoviendo la aplicación del arbitraje obligatorio. La negociación colectiva no está asimismo suficientemente protegida por ley (en especial en el ámbito de rama) lo que provoca, como se indicó, un descenso importante en el número de convenios colectivos suscritos, paralelo al descenso de la tasa de afiliación sindical.

En los países andinos, la democracia representativa es un hecho confirmado en la década de los 90, aunque los organismos encargados de velar por el cumplimento de los derechos humanos recogen un número cada vez más alto de quejas y observaciones que manifiestan una tendencia, variable según los países, a su vulneración y paralelamente un quiebre de la democracia real, una mayor intervención en las libertades por parte del Estado y en consecuencia una situación precaria con relación a la protección de la libertad sindical.

Las Constituciones

En efecto las cinco Constituciones¹² andinas hacen referencias expresas a la libertad sindical, al consagrar el derecho de toda persona a asociarse, con la única exigencia de que la asociación que se constituya busque alcanzar fines lícitos (Bolivia, Perú y Venezuela).

Para ejercer el derecho de asociación, no se requiere autorización previa (Perú), y para garantizar la autonomía de las asociaciones que se constituyan, se dispone que éstas no podrán ser disueltas en virtud de una resolución administrativa (Perú).

Todas las constituciones además reconocen a los trabajadores (Bolivia, Colombia, Ecuador, y Venezuela) el derecho de constituir organizaciones representativas de sus intereses. En el ordenamiento constitucional de Perú, la constitución de organizaciones de empleadores para fines laborales, se hará en ejercicio de la libertad de asociación que se le reconoce a estos y no de la libertad sindical.

Las Constitución de Colombia señala que la organización sindical debe ser libre y democrática, indicando que la inscripción en el registro correspondiente, es condición suficiente para que estas organizaciones cuenten con el reconocimiento estatal Además se requiere mandato judicial para cancelar, suspender o disolver una organización sindical.

El fuero sindical ha merecido reconocimiento constitucional en Bolivia y en Colombia, amparando a los dirigentes sindicales y entendido como garantía para el cumplimiento de actividades gremiales. Además, la Constitución de Bolivia, por su parte, garantiza que los dirigentes sindicales no pueden ser detenidos ni presos.

El caso de la reciente Constitución Venezolana requiere por nuestra parte una atención especial ya que cuenta con un artículo 95¹³ y una disposición transitoria –octava-, contrarias a los principios de libertad sindical asumidos por Venezuela con la ratificación de los Convenios 87 y 98. Además con relación al mencionado artículo 95 se observan algunas incongruencias internas en el texto, ya que el artículo 23 de la misma norma consagra la jerarquía de los convenios internacionales con rango constitucional “en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y la ley de la República”, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.

Las consecuencias de la constitucionalización del derecho del trabajo en la subregión revistan especiales características en el caso de Colombia donde una Constitución de corte garantista avanza en materia de derechos colectivos sobre la ley ordinaria (Código de trabajo) que había sido modificada en fecha inmediatamente anterior. En efecto, dicho país es muestra de lo que se ha calificado como evolución “sincopada” o cohabitación de tendencias contrapuestas en los aspectos laborales¹⁴.

En armonía con una nueva perspectiva del Estado, el artículo 33 del texto constitucional colombiano prevé que el Congreso dicte una ley de Estatuto de los trabajadores que contengan derechos mínimos fundamentales entre los que se encuentran la libertad sindical, la negociación colectiva, la huelga, la participación y promoción de la concertación y el tripartismo (artículos 39, 55, 56 y 57), lo que, en teoría, parece arrebatar todo espacio jurídico a la legislación ordinaria anterior (reformada por la ley 50 de 1990, es decir 6 meses antes), al menos en cuanto se oponga a los nuevos dictados, más aún cuando el artículo 4 de la Constitución establece que la Constitución es norma de normas¹⁵. En todo caso de incompatibilidad se aplicarán las disposiciones constitucionales. Sin embargo, hasta hoy dicho estatuto nunca se ha desarrollado (la CUT colombiana intentó impulsar su aprobación) y existe una tendencia doctrinal creciente, y a nuestro juicio no suficientemente fundada, a sustentar que la ley 50 funge de reforma (incluso si existe contradicción en los principios de orientación) y debe considerarse como tal estatuto.

Las legislaciones de trabajo

Si bien se desarrolló tempranamente toda una normativa destinada a regular la actividad sindical, la evolución de la legislación ordinaria en los cinco países ha sido muy variable y así se observa al considerar las fechas de promulgación de las normas vigentes. En efecto, Bolivia cuenta con la normativa más antigua de la región y no ha observado grandes cambios en los últimos años, incluso siendo un país afectado directamente por los programas de ajuste estructural. Sus relaciones laborales peculiares y una creencia generalizada de que la LGT es una ley de trabajo moderna (sin duda, lo fue en el año de su publicación en 1939) hacen presente la existencia de disfunciones legislativas que afectan al desarrollo adecuado de la libertad sindical. Además es el único Código que excluye de la aplicación de los derecho sindicales a los trabajadores agrícolas.

Al desfase de la ley se unen algunos problemas procedimentales. Este es el caso del reconocimiento de la personalidad jurídica de las organizaciones sindicales, que al corresponder al Presidente de la República por ley, ha dado lugar a la creación de una Dirección general de asuntos sindicales en el seno del Viceministerio de relaciones laborales. Dicha Dirección tiene a su cargo la labor de emitir Resoluciones de reconocimiento tanto de la existencia de una organización sindical, como de la dirigencia que ostenta su representación. Es decir el mero hecho de la inscripción y registro, único posible para respetar la libertad sindical, se convierte en un trámite tedioso, de largo tiempo que provoca una intervención administrativa no necesaria y que, a la larga, limita la obtención de los derechos sindicales reconocidos por la ley. (Personalidad jurídica²⁰ y liberación de ejercicio de la prestación laboral con goce de remuneración).

En Ecuador, se han operado distintas reformas parciales (1961, 1971, 1978, 1991) no habiéndose revisado el cuerpo original de 1938 en su conjunto, lo que provoca en la práctica la existencia en su texto de desajuste y desfases. A ello se suman, las reformas actuales a través de las famosas leyes “trolebús” (2000) donde si bien el grueso se concentra en los derechos individuales, existen también modificaciones bien precisas al desarrollo de la negociación colectiva.

Las legislaciones de Colombia, Perú y Venezuela han sido sustancialmente revisadas en el curso de los últimos años, desde perspectivas muy diferentes (flexibilizadoras las dos primeras y garantista la última). En el caso peruano la legislación de 1992 se encuentra en un proceso constante de intento de revisión desde 1994 (7 anteproyectos, de orientación diferente, han sido presentados a las Cámaras desde entonces).

A pesar del frecuente cambio legislativo, es necesario señalar que en los cinco países, los diferentes sectores sociales estiman aún necesaria la modificación de la normativa existente.

Los cinco países han ratificado los Convenios relativos a libertad sindical y negociación colectiva (núm. 87 y núm. 98 respectivamente). Perú ha ratificado, además, el Convenio 11 (1921) sobre derecho de asociación (agricultura) y es el único país que ha ratificado el Convenio 151(1978) sobre relaciones de trabajo en la administración pública. Colombia ha ratificado los Convenios 87, 98, 11, y recientemente culminó el trámite de ratificación ante OIT del Convenio 151 y del 154. Ecuador ha ratificado los Convenios 87, 98 y 11. Venezuela ha ratificado los Convenios 87, 98, 11 y el 141 (1975) sobre organizaciones de los trabajadores rurales.

En el mismo sentido y con relación a los Convenios sobre libertad sindical de la OIT, y en particular al 87 sobre libertad sindical y el 98 sobre derecho de sindicación y en particular al 87 sobre libertad sindical y el 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva, todas las legislaciones presentan, aún, problemas de fondo que han sido señalados de longa data por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR).

Sin duda, el panorama legislativo de los cinco países en materia de libertad sindical dista mucho de estar consolidado (de hecho los ecos de reforma son constantes en todos ellos) y vive inserto en el debate entre la necesidad de una legislación de corte protector y una de carácter más flexible. Con excepción de Venezuela, en donde los cambios realizados a la legislación en los 90 mantuvieron una perspectiva más garantista, la tendencia predominante de las reformas laborales en los países andinos ha sido la flexibilización y la desregulación, basadas en argumentos relacionados con la modernización de la economía, el incremento de la productividad y la competitividad, la promoción de la inversión y la generación de empleo, y la eliminación de las disparidades entre la población trabajadora.

Salvo en el caso de Bolivia, que resulta peculiar en toda la región, las legislaciones de los países andinos han sufrido reformas, más o menos amplias, en el curso de la última década, inspiradas, salvo en el caso de Venezuela, en propuestas flexibilizadoras. Los efectos económicos positivos pretendidos por los gobiernos en el momento de su dictado, han sido inexistentes, habiéndose generado, por el contrario, un clima social de descontento muy marcado en el caso de las organizaciones de trabajadores.

En efecto, las políticas de desmantelamiento de la protección social, de limitación en la práctica a la sindicación por empresa, de debilitamiento de la protección de los trabajadores, conducen a la frustración y a la debilidad del movimiento sindical. Es cierto que se percibe en las nuevas reformas en materia de relaciones colectivas, una tendencia más amplia hacia una menor intervención del Estado, aunque se observa, de forma paralela, un conjunto de derechos de un espectro más reducido tanto el ámbito individual como colectivo.

En los diferentes países, el movimiento sindical emite opiniones claras sobre la necesidad de revisiones. En Bolivia, los trabajadores reconocen la conveniencia de llevar a cabo una reforma, aunque existe el temor a que una nueva legislación imponga los dictados de las políticas neoliberales. En Colombia, la necesidad de garantizar y reforzar la libertad sindical, en consonancia con la Constitución y, en especial para los trabajadores del sector público, resulta evidente. En Perú, la limitación de la negociación colectiva por rama, en particular en el sector de la construcción civil, es reveladora de una tendencia intervencionista “disfrazada”. En Ecuador, la publicación de la ley 133, así como de las más recientes leyes “trolebús” provocó una inmediata reacción del FUT (Frente Unitario de Trabajadores), que consideraba cerrada toda posibilidad de concertación y anunciando la presentación de recursos de inconstitucionalidad por vulnerar la Constitución que establece que el Estado garantiza la intangibilidad de los derechos reconocidos a los trabajadores²¹.

Las quejas ante el Comité de Libertad Sindical

En un repaso rápido, los incumplimientos en materia de legislación resultan similares. De hecho incluso las reformas legislativas acontecidas en los últimos diez años (flexibilizadoras en casi todos los casos salvo en Venezuela²³), si bien presentan, a menudo, un tenor diferente siguen produciendo, a medio plazo, comentarios similares y, en todo caso, el descontento de las organizaciones sindicales que mantienen (incluso incrementan) el número de quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical.

Si se consideran los casos en las tres subregiones de América Latina, los países andinos representan el porcentaje más alto de quejas ante el CLS presentadas entre 1990 y el 2000 (98, más los casos en instancia en el 2000) - ver cuadro 3 infra -, observándose también un aumento en el número proporcional de las mismas, ya que entre 1951 y 1989 los casos fueron 187. Sin embargo la distribución de los mismos entre los cinco países es variable y la mayor parte de las quejas se concentran en Perú y Colombia que presentan, después de Argentina el mayor número de casos presentados ante el Comité en toda la región.

El contenido de las quejas resulta similar en los cinco países. Así por ejemplo, las amenazas, las detenciones y los asesinatos de dirigentes sindicales son alegados en Colombia, Perú (antes del 93)²⁴ y Ecuador. La amenazas, los despidos y todo tipo de actos discriminatorios contra dirigentes sindicales son parte central de los reclamos de los últimos 10 años, aumentando igualmente el número de casos relativos a inducciones a la terminación de la relación de trabajo de dirigentes sindicales, englobadas en acciones y políticas de fuertes reducciones de personal en grandes empresas en especial en Perú y Colombia.

El ejercicio de la huelga, sus límites y la imposición de servicios esenciales excesivos en también un tópico recurrente en los 80 en Colombia y Perú

Los países con reformas legislativas recientes en la década de los 90 han incrementado el número de quejas y así por ejemplo en Perú, desde 1993, son numerosas aquéllas que hacen hincapié en las contradicciones de la nueva ley de relaciones colectivas con los convenios internacionales, así como el número de reconocimientos indebidos, o falta del mismo a nuevas organizaciones sindicales²⁵.

El detrimento de la negociación colectiva también aparece en las quejas, aunque se trata más de una situación de hecho.

Cuadro 3

No obstante las reacciones y la utilización de los mecanismos de control de la OIT por las organizaciones de trabajadores, es bien diferente y puede responder a causas diversas que serían necesarias analizar en un examen particularizado. De hecho, en Colombia, la situación peculiar y la gravedad de los ataques a la libertad sindical han hecho de las quejas un instrumento central de las organizaciones sindicales. En este sentido la reciente misión de contactos directos de la OIT y el nombramiento de un representante especial del Director General de la Organización ha abierto una nueva posibilidad a enfrentar la situación caótica de la libertad sindical, más basada en la conciliación y el arreglo directo, como medida previa a una posible comisión de encuesta, que en la sanción directa.

En Venezuela, sin embargo, a pesar de los graves embates a libertad sindical tras la entrada del Presidente Chávez en el poder, el número de casos de libertad sindical ha aumentado muy levemente, de hecho son sólo dos casos los referidos a las posibles incompatibilidades de la legislación con los principios de libertad sindical. Las razones de tal reacción, en un contexto de sindicatos fuertes (la CTV ha sido considerada como una de las Confederaciones de mayor afiliación en la región) pueden deberse a la existencia con anterioridad de graves problemas en este contexto, aunque las razones deberían ser analizadas de forma más específica.

En el caso de Ecuador y Bolivia y a pesar de los graves incumplimientos a la libertad sindical, el número de quejas (bajó con relación a los otros países) podría revelar bien desconocimiento de la importancia y repercusión de las quejas o bien las posturas o falta de unidad del movimiento sindical.

En Perú, y a pesar de las dificultades que enfrentan las organizaciones sindicales (fragmentación, y embates de una flexibilidad laboral patente), el número de quejas revela un amplio reconocimiento de tales mecanismos, quizás al ser considerados como el único instrumento viable de queja en un contexto gravemente dañado y desfavorable para los sindicatos.

3.4 Derecho de asociación

En los cinco países se legisla acerca del derecho de sindicación, tanto en las Constituciones como se indicó como en la ley ordinaria.

3.4.1. Exclusión del derecho de sindicalización

En Bolivia están excluidos del derecho de asociarse en sindicatos los trabajadores agrícolas, por cuanto están excluidos de la LGT, y también los funcionarios públicos (Art. 104). En relación con los primeros, parece ser que su incorporación está prevista en la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, aunque nunca se llevó la práctica²⁷.

En Colombia si bien los trabajadores públicos gozan del derecho de asociación contemplan limitaciones sustanciales como presentar pliegos de peticiones o celebrar negociaciones colectivas.

En Ecuador la Constitución establece que los servidores públicos pueden sindicalizarse (Art. 35); pero, según la observación de la Comisión de OIT, en el mismo texto constitucional no queda claro el alcance de este derecho, ya que la Ley de Servicio Civil y la carrera administrativa (de 1971) limita tal derecho.

En Perú se prohíbe la sindicalización a los auxiliares jurisdiccionales del poder judicial, y a las federaciones y confederaciones de empleados públicos se les prohíbe formar parte de organizaciones que representen a otras categorías de trabajadores.

3.4.2. Requisitos para la conformación de organizaciones sindicales

Si bien parece reconocerse por ley la existencia de sindicatos de empresa, de rama, de gremio, de oficios varios, etc., en la práctica las limitaciones hacen que salvo casos muy particulares los sindicatos sean por lo general de empresa.

Cuadro 4

Tipos de Sindicatos Previstos en la

Legislación por País

 
 
 

	EMPRESA	RAMA	GREMIALES	OFICIOS VARIOS	LOCAL, REGIONAL NACIONAL	COMITES DE EMPRESA
Bolivia	x	x	x	x
Colombia	x	x	x	x
Ecuador						x
Perú	x	x	x	x	x
Venezuela	x	x	x	x	x

 
 

En Bolivia, para formar un sindicato de industria se requiere el 50% de los trabajadores, en la práctica, esta norma hace imposible la formación de otro sindicato en una empresa (lo que viene siendo objeto de las críticas de la OIT en sus observaciones sobre el cumplimiento del Convenio núm. 87).

En Ecuador se exigen 30 trabajadores como mínimo para constituir comités de empresa- uno por empresa- (CT, Art. 450, 466 y 459)²⁸ y en Bolivia el mínimo es 20; en ambos casos se obstaculiza de hecho la creación de estas organizaciones por cuanto en estos países es alta la proporción de pequeñas empresas.

Para constituir sindicatos de actividad, de gremio y de oficios varios, en Perú se exige (LRCT, Art. 14) un número de 100 trabajadores, que es bastante elevado. El mismo número se exige en Venezuela (LOT, Art. 418) para formar un sindicato de trabajadores no dependientes.

3.4.3. Registro sindical

En Colombia acaba de ser derogada (Ley 584/00) la disposición sobre exigencia, para la inscripción en el registro de un sindicato, de la certificación del inspector de trabajo sobre la inexistencia de otro, como consecuencia de las observaciones que reiteradamente había venido señalando la CEACR.

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) ha planteado la necesidad, en el caso de Ecuador, de una adición al Art. 452 del CT de una disposición que prevea que en caso de negativa del registro, el sindicato o asociación profesional en cuestión podrá acudir ante las autoridades judiciales competentes, a efectos de que se examine el fondo del asunto, así como los motivos por los cuales se ha tomado la medida.

Por su parte, en Perú la autoridad laboral tiene la facultad de cancelar el registro de un sindicato (LRCT, Art. 20); además, en el reglamento (art. 24) se plantea la imposibilidad de obtenerlo de inmediato una vez se subsanó el motivo que dio origen a su cancelación, sino hasta seis meses después. Esta facultad se suprime en el Texto Sustitutorio del Congreso de la República.

3.4.4. Disolución por vía administrativa

La posibilidad de disolver las organizaciones sindicales por vía administrativa está dispuesta en Bolivia (Art. 129 del decreto reglamentario de la LGT, de 1943) y en Ecuador (CT, Art. 472). En el caso boliviano, según decreto supremo 25421 (junio/99), la resolución ministerial que disuelva una organización sindical deberá ser transmitida de oficio a la judicatura laboral.

3.4.5. Requisitos para ser dirigente sindical

Exceptuando a Perú y Colombia, en los demás países de la subregión es indispensable la respectiva nacionalidad para ser dirigente sindical. La Ley 584/00 en Colombia establece que en ningún caso la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas extranjeras. En Venezuela se exige (LOT, Art. 404) un período de residencia superior a 10 años para que los trabajadores extranjeros puedan formar parte de la junta directiva de un sindicato. En Bolivia se considera la posibilidad de derogar la norma correspondiente a esta exigencia de nacionalidad (Art. 138 del decreto reglamentario de la LGT).

Para ser miembro de la junta directiva de un sindicato, en Colombia se exige (Ley 584/00, Art. 10, modificatorio del Art. 388 del CST) cumplir los requisitos estatutarios y, además, se debe ser miembro de la organización sindical. Del mismo modo, para poder ser dirigente sindical de una organización de segundo o tercer grado se debe ser miembro activo de una de las organizaciones afiliadas (Ley 584/00). En Perú la exigencia consiste en ser miembro activo del sindicato y en tener una antigüedad no menos de un (1) año al servicio de la empresa (LCRT, Art. 24).

3.4.6. Control de la gestión interna de los sindicatos

En Bolivia son extensos los poderes de control de las actividades de los sindicatos atribuidos a la inspección del trabajo (LGT, Art. 101); y por decreto está reglamentada la participación de los inspectores del Ministerio de Trabajo en las deliberaciones de las organizaciones sindicales.

La nueva Ley 584/00 (Art. 17, modificatorio del Art. 444 CST), en Colombia, establece que antes de celebrarse la asamblea, la organización sindical interesada, podrá dar aviso a las autoridades del trabajo sobre la celebración de la misma, con el único fin de que puedan presenciar y comprobar la votación.

Y el Art. 20 (modificatorio del Art. 486 CST) de la misma Ley, prevé que los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medie solicitud del sindicato ido de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical.

Desde cuando la CEACR de la OIT conoció el proyecto de ley, consideró que esta disposición es contraria al Convenio 87, toda vez que el control de la autoridad administrativa sólo debe ser posible cuando existan elementos razonables de la comisión de un delito para llevar a cabo una investigación a raíz de una reclamación o si se han presentado alegatos de malversación o cuando lo solicite un cierto porcentaje de afiliados, quedando siempre a salvo la facultad del Ministerio de Trabajo de solicitar anualmente los estados financieros de las organizaciones sindicales.

3.4.7. Prohibición de actividades políticas

En el caso de Ecuador la CEACR de la OIT ha planteado la necesidad de una modificación del Art. 454, inciso 11 del CT de manera que las organizaciones de grado superior ejerzan el derecho a expresar sus opiniones sobre la política económica y social del Gobierno en forma pacífica, sin que esto signifique intervenir en actividades partidistas, políticas o religiosas ajenas a sus funciones de promoción y defensa de los intereses de sus miembros, ni obligar a sus miembros a intervenir en ellas.

En Perú la LCRT (Art. 11) prohíbe a los sindicatos dedicarse a actividades políticas; y no se deja a salvo la libertad de opinión respecto de la política económica y social del Gobierno.

4. La participación de la mujer

Aún considerando la alta participación de las mujeres en el mundo del trabajo, la discriminación entre mujeres y hombres persiste incluso en la legislación (por ejemplo en Bolivia la Ley General del Trabajo establece que las mujeres no podrán ocupar más del 40% de los puestos de una empresa). No hay evidencia del progreso en la igualdad de remuneración en el sentido previsto en el Convenio núm. 100 (igual salario por trabajo de igual valor). A ello se añade que los intereses de las mujeres están escasamente representados en la negociación colectiva y sus salarios son en promedio sólo el 75% de los que corresponden a los hombres.

5. Trabajo infantil

Se estima, por parte de la OIT, que entre 18 y 20 millones de menores están económicamente activos en América Latina. Los países Andinos concentran al menos el 50% de la población trabajadora de la región, lo que demuestra la importancia que hay que dar a este tema en dichos países. El trabajo infantil en la subregión se localiza en el sector informal y con una participación igualitaria en el ámbito rural y urbano. Algunas ocupaciones altamente extremas y peligrosas, se pueden definir como invisibles, con falta de regulación legal, y que afectan en muchos casos a las llamadas categorías de trabajo familiar no remunerado. En efecto se han podido constatar ocupaciones laborales infantiles en sectores como la minería artesanal del oro, las ladrilleras, los mercados, la explotación sexual comercial o el servicio domestico en hogares de terceros. A pesar de los esfuerzos del IPEC y de la OIT las políticas nacionales sobre trabajo infantil son todavía incipientes y es preciso por tanto continuar un intenso esfuerzo multisectorial para obtener impactos concretos.

6. Trabajo forzoso

No existen datos fiables sobre la extensión y las características del trabajo forzoso, aunque no existen dudas sobre su existencia en ramas específicas y sectores geográficos. La CEACR²⁹ ha realizado algunas observaciones relativas al trabajo forzoso (esclavitud, sometimiento por deudas, etc.) que afectan a las poblaciones indígenas, en especial en las zonas de Atalaya y Ucayali, en Perú. Se ha observado igualmente prácticas deshonestas de contratación conocidas como “enganche" en particular en Puno y Cuzco con relación a holding de empresas mineras. Los contratos ofrecidos terminan generalmente con obligaciones adquiridas por los trabajadores de carácter contractual permanente que les impiden regresar a su lugar de origen. A ello se añade que reciben salarios muy bajos en condiciones de trabajo especialmente difíciles sin atención médica y con una importante participación de menores trabajadores, tal y como señala el informe sobre menores trabajadores en los lavaderos de Madre de Dios preparado por el Comité Coordinador de los Derechos del Niño en la Región Inka.

Prácticas similares se observan en las zafras y plantaciones de Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), donde los trabajadores se ven obligados al empleador en virtud de sistemas de compras a economatos de la empresa que representan prácticas similares al truck system.

7. La importancia de las normas: algunas conclusiones

Su cabal cumplimiento y la armonización de las legislaciones con su contenido es sólo una garantía inicial de las buenas bases para generar el progreso y la justicia social.

En los países andinos como en otros países del mundo las NITs deben operar como umbral mínimo necesario, y en cuanto se asumen por un acto soberano del gobierno representan una verdadera red "mínima de seguridad". Hablar de respeto de las NITs es hablar de derecho fundamentales.

Los compromisos internacionales asumidos por los cinco países no son enormes y en algunos casos las observaciones de la CEACR, son de fácil solución con una voluntad activa del gobierno. En efecto en muchos de los casos el mejor desarrollo de las relaciones colectivas, en especial de la negociación, podría llevar a mejorar los incumplimientos.

El meollo es en este momento, en torno a las NITs en su conjunto, debe centrarse en los convenios fundamentales relativos a libertad sindical (por otro lado prácticamente los únicos ratificados). Sin duda, el aumento espectacular de las quejas al Comité de Libertad Sindical y el mantenimiento de observaciones reiteradas a la legislación y a la práctica nacionales, plantea la necesidad de tomar acciones comunes para superar el desfase entre la legislación nacional y la internacional. La OIT por su naturaleza tripartita prevé el desarrollo de acciones concordadas de sus tres mandantes y considera la consulta y el diálogo, como los pilares fundamentales de sustentación para el desarrollo social.

Especial relevancia en materia normativa adquiere el caso de Colombia, donde a través de recursos de tutela (amparo) el Tribunal Constitucional ha venido reconociendo la aplicación directa no sólo de las normas internacionales ratificadas sino de los pronunciamientos de la CEACR y del CLS (véase en tal sentido la sentencia No. T-568/99).

En los cinco países salvo excepciones esporádicas, las experiencias de concertación son escasas y el dialogo por motivos diversos se encuentra en franco retroceso. La mejora de las relaciones laborales es de interés común, por tanto y en cuanto las normas internacionales prevén para su desarrollo, las consultas con las organizaciones de trabajadores y empleadores más representativas, quizás el trabajo común sea la forma inicial de progresar en aras del cumplimiento de los fines previstos por la OIT: la justicia social y la dignidad de la persona.